我国国有资产管理的法律问题研究

第 1 章 绪论

1.1 选题背景和意义
我国是以公有制为主体的社会主义国家，国有资产的日益壮大和发展为我国经济的发展奠定了夯实的经济基础。至 2015 年末，仅经营性国有资产规模达 117 万亿，且一直保持着不低比例在增长①。数额如此巨大的国有资产，在社会经济中占有重要地位。然而一经管理不善必然导致国有资产流失。这是国有资产管理引起广泛关注的主要原因之所在。目前国内这一方面的法律制度存在诸多的缺陷，管理者权责不明，管理手段乏力，一旦出现问题未能够追究责任等等。上述问题一直得不到解决，使得国有资产流失现象不但没有得到遏制反而愈演愈烈。我国经济体制改革的重点和难点都是集中在国有企业的改革上。国有资产管理无论是在方法还是体制方面都严重落后，国有企业改革得不到全面、有效的制度支撑，造成国有企业改革问题一直存在。从某一层面来看，完善的法律制度是国有企业成功实现改革预期目标的前提和基础。国有资产管理法律制度如同一个系统一样，要解决该系统的问题，必须不断完善制度。正基于此，应对如今国有资产发展所呈现出的特征进行总结，从完善国有资产管理法律体系、明晰我国国有资产管理主体法律地位、以及对国有资产管理的法律责任及其追究机制等法律制度的设计出发，从根源上解决国有资产管理方面问题的发生。采用实证考察的方法，摸清国有资产管理的实际情况，希望创新一些国有资产管理中具体法律制度，在国有资产管理中，法律能发挥更大的作用，推动国有资产管理的科学化、法制化方向发展。所以，从法律尤其是经济法层面，针对国有资产管理展开研究和探讨，无论是在理论层面还是在实践角度都具有重要的意义。
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1.2 国内外研究现状
我国国有资产管理理论研究起步于党的十一届三中全会，发展于党的十四大，在国资委成立后日趋成熟，逐步进入社会学、政治学、经济学等学科视野并成为这些领域研究的重点，学术成果如雨后春笋般涌现。在法学领域虽然有一些对国有资产管理的法律制度的论文，但是，或集中在国有资产法的一些概念和范围等立法层面，或局限在司法层面的创新缺乏从立法、司法、执法等整个法律层面来研究国有资产管理。然而要想全方位、全过程管理好国有资产其必然要求内在以法律准绳为约束，外在管理监督到位。这不仅仅是国有资产管理的新形势、更是缩小国有资产管理制度和时代发展步伐之间的差距的选择。国有资产管理制度的创新旨在实现更好地完善国有资产管理。国外关于国有资产的理论研究提前于我国相关法律制度也较为先进。早在 19 世纪末西方发达国家通过投资经营来调节社会经济国有资产在社会经济中占有相当的比例。如何解决国有资产管理中存在的问题国外学者作了大量的研究并取得了丰硕的成果：比如以国会立法为核心的美国模式凡是和资产管理有关的法律变动决策，最终的审批权都握在国会的手中。还有非常重视监督的法国模式建立了国有资产公益诉讼制度扩宽管理的渠道；再如以《托管法》和《公司法》为中心德国模式，为了能够充分地利用法律武器，避免国有资产的流失，德国法律强制国有企业成立股份有限公司，这是德国国有资产管理最主要的特点之所在。发达国家在制定相关的法律制度并对国有资产管理进行探讨时，通常都会结合法制的实际情况，对国有资产的投入、运营以及监督进行规定，给我们留下了宝贵的经验。
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第 2 章 国有资产和国有资产管理的概述

2.1 国有资产的界定
国有资产，是个组合词，它包括了“国有”和“资产”两部分，只有认识到这两部分的含义后，才能更好地界定国有资产的概念①。“国有”的意思是所有权属于国家，也就是国家所有。它和集体所有、个人所有是并列的名词，根据《中华人民共和国宪法》可知，我国最根本的经济制度为生产资料的社会主义公有制，也就是全民所有制和劳动群众集体所有制。集体所有的含义即为所有权属于若干劳动者。从这一角度来看，国有指的就是所有权属于全部的人民。作为一种所有制形式，社会主义全民所有制表示社会生产资料的所有权属于全部的社会成员。中国是一个社会主义国家，从法律角度来理解这种所有制，就是国家所有权，它和国家作为人民代表的的性质是分不开的。对于社会主义社会而言，全体人民要以整体的角色对属于自身的生产资料进行支配，唯一可行的方式就是通过国家实现，从而确保生产资料所创造的价值能够转换成为公众的共同利益。根据法学可知，资产的表现形式有很多种，财产就是其中之一。资产指的是能够被当做是生产要素，被应用到生产经营后可以创造经济收益的财产以及相应的权利②。在美国学者约翰·康芒斯的观点中，资产指的是能够创造经济效益的财产，但法学界对于财产的概念也并未统一。有些学者指出，财产是由物及财产权利构成的，，典型的有《布莱克法律词典》，该词典这样解释财产一词：财产指的是使用能够创造收益并拥有所有权的所有事物，比如物质财富、不具有实物形态的债权、知识产权等。《牛津法学大词典》指出，财产可以从三个角度来理解，第一种为所有权确定或不确定的事物，比如金钱、房屋等。第二种为所有权，也就是独自拥有、使用某一事物的权利。第三种为属于私人并得到法律承认和保护的有形或无形的财产权，比如土地、创作权等③。法国学者指出，财产和物的含义是相同的，它是由动产、不动产以及无体物构成的。还有学者指出，财产和物之间能够划上等号，权利并不属于财产的一种。著名法学家梅因在对罗马法进行分析时指出，罗马法将土地、努力、牲畜统归于要式转移物中，由此可见要式转移物就是“物件或财产”。
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2.2 国有资产管理的界定
国有资产管理,是指在社会主义市场经济背景下，国有资产管理主体以提高国有资产的社会和经济效益为目的，对所有权属于国家的各类资产的经营和使用,对这些资产进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称①。其内容的实质是所有权管理,即保护中华人民共和国境内和境外的全部国有资产的所有权,组织实施与体现所有权的监督管理权、投资和收益权、资产处置权。国有资产管理覆盖国有资产运营的各个环节、各个方面,主要体现在以下几个方面:国有资产的投资管理、国有资产的经营管理、国有资产的收益分配管理、国有资产的产权处置管理。除以上四个方面外,还有国有资产的界定、评估、登记、审核、统计等国有资产管理的基础工作。首先国有资产管理制度是国有企业可持续发展的前提。长期以来国有企业虽不断发展但是仍存在资产流失严重现象资产作为企业发展的根本大量的流失势必会制约着国有企业的发展进程。究其流失原因是由于国有资产管理制度的不完善所造成的。比如由于法律制度的不健全导致对于一些造成国有资产流失的犯罪行为的定罪无法可依无法受到法律的制裁由此使得违法犯罪行为肆意猖獗国有资产流失现象屡见不鲜；由于诉讼制度制度的空白，面对国有资产流失时只能束手无策而无法通过法律的武器来保护国有资产捍卫国家的经济和自身的权益；由于国有资产管理人员缺乏制度的约束导致国有资产的管理不尽人意不作为、乱作为现象层出不穷。上述种种问题都制约了国有企业的持续发展。因此唯有依靠完善国有资产管理制度方可保证国有企业实现长期稳定健康发展。
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第 3 章 我国国资产管理法律制度的演变及现状......8
3.1 我国国有资产管理法律制度的演变....8
3.2 我国现行国有资产管理法律制度中存在的问题......12
3.2.1 国有资产管理法律体系不完善.....12
3.2.2 所有权主体不明晰，所有者缺位现象严重.....14
3.2.3 监督国资委问题.......14
第 4 章 国外国有资产管理法律制度及其借鉴....... 16
4.1 国外国有资产管理法律制度.......16
4.2 国外国有资产管理法律制度对我国的启示.......20
第 5 章 我国国有资产法律制度的完善........23
5.1 完善国有资产管理法律体系........23
5.2 明晰我国国有资产管理主体....28
5.3 完善国有资产的民事法律责任 .....31
5.4 通过诉讼程序推进国有资产管理........33

第 5 章 我国国有资产管理法律制度的完善

5.1 国有资产管理法律体系的完善
我国的实践经验表明，对于国家的管理通常要依托权力及必不可少的行政措施，政府权力影响着社会的方方面面，与所有人的日常生活息息相关。对于社会经济的管理通常是依托党和国家颁布的法律、媒体的报道、领导人的报告及会议精神等形式来展开的，是执政党来负责管理的。法律弃之不顾，虽说有“统治手段”之名，却没有很好地落实。自国家坚持对外开放路线起，中央开始意识到法律的重要性，但受传统思想的制约，权力仍旧发挥着重大的作用，导致了在立法活动中不重视法律的强制性作用，而一味地呼吁法律的保护功用。很多法律要求企业及公众必须对国家尽责，但对于其自身的权利却没有详细说明。从全球角度来看，相较于其他国家，我国的国有资产在总资产中的占比是非常高的，奇怪的是从新中国成立至今，我国对国有资产的监督管理依旧遵循的是建国时的旧规章，截至目前还没有专门的法律法规，且那些陈旧的规章制度的确立，也是为了保护管理机构的权力，并未代表民众的意志和维护民众的权利。我国国有资产管理立法中，并不注重从宪法的角度来思考国有资产的立法问题。宪法是制定其他法律的保障，制定其他法律必须在宪法允许的前提下进行。所有相关的经济、政治、文化制度政策的推行都必须依靠宪法的效力，其对于国家各项制度的发展具有举足轻重的作用。此外，就法的公正及平等价值而言，法是由规范及价值系统组成的体系，宪法作为我国的根本法律，是制定其他法律的基础；宪法正义是所有规章、制度、策略、司法正义的先决条件，而规章、制度、策略及司法正义的实现完全要依赖于宪法。换言之，当具体的规则、制度、策略及司法缺乏正义或其受到挑战时，那宪法的权威性就会受到威胁。可见，在进行国有资产专项立法时要按照宪法的要求来建设科学的法律制度。
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结束语

当前，国内社会的一个现实状况是，盘踞已久的权力经济的地位正在逐渐被法制经济所代替，站在法律立场，对国内现行与国有资产管理有关的制度法规等加以了分析，探讨了其发展趋势，希望能促进其法制化进程的加快。就如何进一步完善现行国有资产管理法律制度提出了一些意见和建议。针对国有资产管理中存在的问题，从法律体系、司法救济程序、对国资委法律管理分别来论述制度完善。进而提出了具体一些法律制度设计，通过这些创新来完善国有资产管理法律制度在本论文中提出了公益诉讼制度进一步完善外部监督明确了外部监督的主体是一大创新点。国有资产的身上向来集中着比较多的目光，诸多的专家、学者纷纷用自己的视角对之反复研究。课题的研究立足法学立场，专门探讨了处于转型阶段的中国适合什么样的国有资产管理法律制度。其次，主要以经营性国有资产研究为主并没有设计一个包含行政事业性国有资产、资源型国有资产的管理体系。再次，由于篇幅有限，关于如何更合理地设计相关的法律制度并未过多地探讨，有些制度还有待后续深入论证。当前，我国的社会主义市场经济正在日益健全，国有资产在其中发挥的调节作用也越来越被人们所关注，关于其安全与保护也渐渐被提上日程，可以肯定，国内有关其管理的法律制度会一步步完善。受能力及本文篇幅所限，本课题的研究还是有不少有待改进的地方，因此在今后多多学习，并且会一直关注国内国有资产管理制度的发展态势，据此持续完善自己的课题。在此恳请各位专家学者指出不足之处。
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参考文献(略)