农产品产地污染防治的政府责任研究

1 引言 

1.1 选题的背景及研究意义
题目来源于浙江农林大学研究生科研创新课题，并且在导师指导下，结合自身在临安市农产品产地的调研情况选题。 在人们崇尚优越生活质量的今天，对农产品的需求已然转变成优质、安全、营养。然而，“毒大米”事件、“膨大剂蔬菜”事件、“毒姜”事件等农产品问题严重威胁着消费者的身心健康，引起了人们对农产品安全的极度不满和失望情绪，这与政府在农产品产地污染防治责任方面的缺失不无关系。农产品是来源于农业的初级产品，如何确保农产品在生产过程中实现有效的安全控制和品质提升，政府部门必须高度关注，承担起责任。因此，在中国经济、社会转型期的大背景下对于完善农产品产地污染防治的政府责任已迫在眉睫。 在我国，多数地区在农产品的生产过程中都存在一些问题，例如滥用、乱用农药、化肥，随意排放废水、污水等，忽视了农产品的产地环境安全。根据《中国农业年鉴 2013》统计，2012 年，我国农作物总播种面积为 163415.7 千公顷，而全国农村农药使用量为 180.6 万吨，化肥施用量为 5838.8 万吨，比 2011 年都有所增加。农产品产地的环境安全是确保农产品质量安全的前提，2006 年《农产品产地安全管理办法》的出台，明确了政府防治农产品产地环境污染的职责。而《环境保护法》、《农产品质量安全法》等法律中也有对政府农业环境责任的规定。同时，2013 年中央一号文件指出：要改革、健全食品安全监管体制，落实农产品从田间到餐桌的安全。其中最重要的一点就是强化农业生产过程中的环境监测。2014 年中央一号文件指出：强化农产品质量安全，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理。2015 年中央一号文件指出：建设现代农业，加强县乡农产品质量安全监管能力建设，健全食品安全监管综合协调制度。同时文件还提出要加强农业生态环境治理，推动农业循环经济的发展。从 2013 年到 2015 年的中央一号文件都明确提出了政府对农产品质量、农业环境的监管责任，当然这其中就包括对农产品产地环境的监管责任。 
.........

1.2 国内外研究现状综述
我国学者关于政府责任的研究有“社会保障、公共危机管理、食品安全”等，关于政府环境责任的研究有“政府环境责任的缺陷、强化、完善，政府责任的理论基础研究，完善问责机制，完善考核指标体系”等。我国的学者对农产品产地污染防治的政府责任有类似的研究，但是从环境保护法学这一学科的角度出发，绝大部分的学者致力于政府环境责任的研究，很少切入其中的一个角度，比如农业环境的角度来讨论政府责任。而从农业科学这一学科出发，大部分学者致力于农业生产环境的研究，并没有学者从农业环境保护和政府环境责任这双重视角来研究农产品产地污染防治的政府责任，国内相关研究中缺乏对农产品产地污染防治的政府责任研究，因此笔者认为从政府责任的角度研究对农产品产地环境的保护很有必要。 我国法律关于政府环境责任有诸多规定，如《宪法》从根本大法上对环境污染防治的政府责任作出了规定，此处的污染防治是实现生态文明和可持续发展的要求，其最终目的时为了保护环境，保护子孙后代的环境利益。所以，这其中的污染防治应该包括农业生产过程中的污染防治，而农业生产过程中的污染防治自然包括农产品产地环境的污染防治。新《环境保护法》、《农产品产地安全管理办法》都直接、间接规定了我国法律对农产品产地环境污染防治的政府责任的强制性规定。 蔡守秋教授认为，虽然政府制定了很多环境保护方面的法律，发动了很多环境保护的行动，年年治污。但近年来，环境问题却日益突出，治污的速度跟不上污染的速度，其主要原因就是政府环境失灵。政府不履行环境责任、履行环境责任不到位，造成了如今的环保困局。因此，应该尽快完善政府环境责任的立法，通过法治树立权威，制约政府，问责于政府。 巩固认为，政府应该对环境负责，而我国的政府环境责任也亟需加强。公众环境利益应该作为政府环境责任的基础，这样既可以证明政府环境权力的正当性，树立政府部门的环境责任意识，又可以让公众参与环境保护的事宜，对政府保护环境起到监督作用，对政府的环境权力进行制约。 
...........

2 农产品产地污染防治政府责任阐释 

2.1 农产品产地污染防治政府责任的概念界定
就农产品而言，一般认为，农产品有广义和狭义之分。广义的农产品指农业生产各部门生产的所有动植物产品，包括种植业部门的产品、畜禽产品、林产品、水产品等。狭义的农产品仅指粮食作物种植和经济作物种植所获得的劳动成果，即种植业部门的产品。[3]在我国 2006 年的《农产品质量安全法》第 2 条中规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”本文所谓农产品是指广义上的农产品，包括种植业部门的产品、水产品、畜禽产品等。“产地”是指一种物品的出产、生产的地点，农产品产地就是指农产品出产的地点。根据我国 2006 年 11 月 1 日开始施行的《农产品产地安全管理办法》第二条规定：“本办法所称农产品产地，是指植物、动物、微生物及其产品生产的相关区域。本办法所称农产品产地安全，是指农产品产地的土壤、水体和大气环境质量等符合生产质量安全农产品要求。” 针对本文农产品产地污染防治的政府责任研究，笔者认为，农产品产地的污染防治包括对生产农产品地区的大气、土壤、水体污染的预防和治理。
..........

2.2 政府环境责任分类
政府的第一性环境责任指的是法律法规规定的政府对农产品产地环境管理的权力和义务，是一种积极的法律责任。从我国政府的第一性环境责任法律基础来看，主要包括：新《环保法》第 6 条第 2 款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第 33 条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警。”2003 年 3 月 1日开始施行的《农业法》第 65 条规定：“各级农业行政主管部门应当......防止造成环境污染和生态破坏。”《农产品质量安全法》第 16 条规定：“县级以上人民政府应当采取措施，改善农产品的生产条件。”第三，《农产品产地安全管理办法》第 3 条规定：“农业部负责全国农产品产地安全的监督管理。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品产地的划分和监督管理。”这些法律规范为政府承担环农产品产地环境监管责任做出了具体明确的规定。 政府的第二性环境责任指的是政府违反法律法规的规定，没有履行法定责任或者履行不当而承担的法律后果，是一种消极的法律责任。目前环境立法中缺乏对政府第二性环境责任的规定。现行法律对政府第二性环境责任的规定有《农产品质量安全法》第 43 条，规定对农产品具有监管义务的人员不履行、不当履行监管职责，要给予行政处分。新《环保法》第 67、68 条规定了环保部门及其工作人员不履行或者不当履行的行政处分，如记过、记大过、降级或者撤职、开除等。《农业法》第十二章整章共 7 条对农业行政主管部门及其工作人员不履行或履行不当的行政行为作出了规定，其中包括停止侵害、恢复原状、赔偿损失、给予行政处分、追究刑事责任等。 
..............

3 农产品产地污染现状及政府责任的必要性分析 .......... 10 
3.1 农产品产地污染现状 ........ 10 
3.1.1 农产品产地大气的污染现状 ...... 10 
3.1.2 农产品产地水体的污染现状 ...... 10 
3.1.3 农产品产地土壤的污染现状 ...... 11
3.2 政府承担农产品产地污染防治责任的必要性 ...... 11 
3.2.1 相关理论依据 ......... 11 
3.2.2 法律及政策要求 ....... 12 
3.2.3 农产品产地污染现状严重 ........ 12 
3.2.4 环境管理是政府的基本职责 ...... 13 
4 农产品产地污染防治中的政府责任缺失 ....... 14 
4.1 政府第一性环境责任的缺失 ........... 14 
4.2 政府第二性环境责任的缺失 ........... 18 
4.2.1 政府环境绩效考核标准缺失 ...... 18
4.2.2 对相关部门追究力度不够 ........ 19 
4.2.3 缺乏对政府环境民事、刑事责任的追究 ..... 20 
5 农产品产地污染防治政府责任的完善 ......... 21 
5.1 政府第一性环境责任的完善 ........... 21 
5.2 政府第二性环境责任的完善 ........... 26 

5 农产品产地污染防治政府责任的完善

5.1 政府第一性环境责任的完善
《农产品产地安全管理办法》中规定，由农业部负责全国的农产品产地环境管理，由县级以上农业行政主管部门负责本区域的农产品产地环境管理。《农业法》第八章规定由县级以上人民政府保护农业环境与农业资源。《环境保护法》中规定，由地方各级人民政府负责本行政区域的环境质量。《水法》中规定，由县级以上水行政主管部门负责水功能区的水质监测，发现有污染情况应报告有关人民政府,并向环境保护行政主管部门通报。这些法律的规定都足以证明，对于农产品产地水、大气、土壤等环境的管理，县级以上人民政府、县级以上农业部门、县级以上环保部门、县级以上水行政主管部门等都具有管理的职权。 由于《农产品产地安全管理办法》为部门规章，而《农业法》《环保法》、《水法》的法律效力都高于规章，在出现矛盾时应该按照《环保法》、《农业法》等的规定。到底由谁主管农产品产地环境？是地方政府、农业部门还是环保部门？在农产品产地环境监管中，存在地方政府、农业部门、环保部门、水行政主管部门等多个政府部门共同管理的乱象，看似在联合部门执法、加强监督、管理，其实却是在为减轻各个部门的环境责任作辩护。目前我国农产品产地污染预防治理政府机构设置的的现状是，涉及污染预防与治理的行政部门太多：中央政府出台政策法规，为了保证这些政策法规的贯彻落实，，地方政府也同时设置与上级政府相对应的的行政部门，目的就是方便执行法规政策。我国的行政层级分为中央、省级、市县级、乡镇级，如果在省、县市、乡镇都设置与中央对应的行政机关来执行具体的政策法规，那么势必造成机构的繁冗，最终造成“谁都可以管、谁都不来管”的尴尬境地。 因此，明确农产品产地环境管理主管机关十分必要。笔者认为，农业环境与城市环境存在许多不同之处，虽然两者都直接影响着人们的生活质量、身体健康，但是农业环境的好坏直接导致农产品的安全，甚至威胁粮食安全，如果以管理城市环境的方法去管理农业环境，搞“一刀切”、“一体化”，往往会遇到管理瓶颈。笔者建议，农业生态环境的监管应该由农业部负总责，由农业部负责全国的农业环境，县级以上各个农业行政机关负责各区域内的农业环境监管，实行单向垂直领导。由上级农业部门追究下级农业部门履行不当或者不履行的责任。另外，由环保部门、水行政主管部门、土地资源管理部门等其他部门作为辅助机关，从事农业生态环境监管的辅助作用。实行以“农业部门为主，其他部门为辅”的农产品产地环境监管行政管理模式，确保责任到位，追究明晰。 
..........

结语

农业环境污染问题历时已久，但随着环境污染问题的扩大化与严重化，我们似乎渐渐淡忘了原有的农业环境问题，又或者是新型环境问题的出现，导致政府部门已无暇顾及农业环境问题，亦或是农业的生产环境根本从未引起过政府的足够重视。农业生产环境污染一直存在甚至有越来越严重的倾向，近年来各种“镉大米”、“毒蔬菜”事件就是有力的象征。 环境是公共产品，政府作为被公众授权的行政组织，应该而且必须承担起保护农产品产地环境的责任。市场经济的利益性决定了个体和企业无法成为农产品产地环境保护的第一责任主体。农产品产地环境污染现状不容乐观，但理应承担起污染防治责任的政府部门却未能恰当地履行其职责，当然这其中有立法方面的原因，也有执法方面的原因。作为农产品产地环境管理的重要部门—农业部门、环保部门在职责分工上不明确，在制度供给上不全面，在信息公开上不及时，在责任追究上不到位，以致于出现了产地环境污染无人管、无人治、管不好、治不好的尴尬局面。 政府部门应该认识到不仅仅只有工业污染需要控制，也不仅仅只有城市雾霾需要治理，还有最基本也最重要的农业生产环境需要保护。不管是主管部门还是辅助部门都需积极应对：加快制定产地环境标准、增加产地环境监测地点、明确各个部门监管职责、促进产地环境信息公开、加大责任追究力度、明确不同政府责任，达到公众期望的产地环境安全。
.........
参考文献(略)