乡村治理现代化路径研究——兼对沪皖两村治理现状的考察

1 绪论

1.1 研究的背景与意义

1.1.1 研究背景

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会公报提出的战略目标。大事必作于细。乡村是国家的细胞，实现乡村治理现代化既是国家治理现代化的基础，也是社会治理创新的重要方面。中央历来把“三农”问题作为“一号问题”予以重视。实现乡村治理现代化，是解决“三农”问题、实现农村社会可持续发展的重要保障。

在2014年APEC工商领导人峰会开幕式上,习近平总书记指出:中国经济呈现出“新常态”。新常态是对中国社会经济发展新阶段的深刻认识。新常态下，我国经济告别长达 30 年的高速增长，进入盘点、转型、稳中求进的状态。探讨乡村治理现代化的路径，是促进乡村社会适应新常态、服务新常态、积极破解乡村经济社会发展难题、保障乡村社会稳定和发展的需要，也是我国全面深化改革、推进产业优化升级、实现经济社会可持续发展的必然要求。

中国社会发展呈现明显的不平衡。在东部沿海经济发达地区，乡村在其自身发展和探索中已经取得了一些现代治理的初步经验，但仍需要解决实现乡村治理现代化的很多重大和深层次问题。而在更广大的中西部地区，乡村治理则相对落后，无法适应乡村经济社会的变化和发展，陷入治理的困境。因此，总体上说，研究我国乡村治理现代化问题，已经成为学术研究的一项重大而迫切的任务。

1.1.2 研究意义

本篇论文的研究的意义主要体现在两个方面：学术意义和实践意义。

关于对乡村治理的研究，一些学者们从各自的视角出发，进行多角度的探索，取得的成果也很丰富。特别是 90 年代以来，乡村治理学者们，，立足田野的调查和实证分析，对乡村治理内涵、乡村治理主体、乡村治理关系和乡村治理困境及对策等方面都给予大量的研究。这一方面为乡村治理现代化路径的研究提供了一定的理论基础；另一方面，当下乡村社会，特别是在新常态下，其内外环境都发生较明显的变化，有效的治理必须随社会经济发展的具体情况而定，这也是学者们可以对乡村治理孜孜不倦进行探索，且乡村治理研究弥久历新的关键所在。因此,对乡村治理现代化路径研究有利于进一步丰富和完善乡村治理理论。

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1.2 国内外研究现状综述

乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题。对于其研究，国内外学者们都有许多重要的论述。

1.2.1 国外有关乡村治理的研究

美籍华裔学者黄宗智通过档案和实地考察，在出版的《华北的小农经济与社会变迁》一书中，首次提出 20 世纪 30 年代的中国华北农村，家庭式农场经济出现“内卷化”现象。“内卷化”是用来刻画中国顽固的小农经济的著名概念。学者萧凤霞，通过多年在中国华南地区实地考察概括出：新中国成立之前，国家主要通过地方贤人来治理乡村社会；而现在，国家的行政权力不断地下行农村，农村社会成为国家权利控制体系的细胞。美国学者欧博文认为，影响中国 《村民委员会组织法》的贯彻和执行要素主要包括：该村受到上级行政部门关注的程度以及村民与村干部的利益博弈。爱德华·弗里曼、保尔·毕克伟、马克·赛尔登等三位美国学者认为中国的乡村治理不但要继续解决好农民税负问题，还要解决好农村市场问题。此外，还有一些国外学者通过实地调研发现:宗族关系和亲属关系在乡村的社会关系中表现尤为突出。

总结，国外学者们对于我国乡村治理的研究呈现两个显著特点：一是，采取实证调研，在大量资料研究的基础上得出结论。二是，研究的内容主要涉及到乡村治理的主体、关系和要素等方面，但对于完善乡村治理的对策研究相对较少。

1.2.2 国内关于乡村治理的研究

在 90 年代末，乡村治理作为一个概念，开始被国内学界使用，不久便流行开来。

第一，有关乡村治理内涵的研究。最早在 1998 年，华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出“乡村治理”的概念。而后，根据各自的研究视角，学者们对其进行了相关的界定。例如，徐勇教授认为，乡村治理就是村治，为达到一定目的，通过公共权力配置与运作，对整个村域社会进行组织、管理和调控的政治活动。郭正林认为，性质不同的各种组织，包括村里的党支部、村委会、老人协会等村级组织，民间的慈善志愿者协会、红白理事会、宗亲会、文艺团等民间团体及组织乡镇的党委、“七站八所”扶贫队、妇联等政府及其附属机构，通过一定的制度机制一起把乡村的事情办好。贺雪峰认为：怎样对乡村进行管理或乡村自己如何实现自主管理 ,从而保障乡村社会的有序发展就是乡村治理，它具有强调地方自主性和解决农村社会发展中存在问题的能力的两个偏向性的所指。周运清、王培刚则认为：动员政治支持，获得村民的信任；提供优良的公共服务，符合村民的需要；良好的冲突协调机制，管理村域冲突。这是乡村治理必不可少的三层内涵。党国英认为，以乡镇政府为基础的政府机关和乡村其他权威组织为主体，给乡村社会提供公共物品的相关活动就是乡村治理；主体的产生方式、组织机构、资源整合以及它同乡村社会所形成的基本关系就是乡村治理机制。

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2 理论基础与相关概念界定

2.1 治理理论

“治理”一词有的学者认为其是舶来品，有的学者认为其实不然，中国古已有之。其实，对于“治理”一词的基本内涵可以从以下两个角度具体阐释。 第一，从我国传统语境角度解释。一是，作为整修，改造。早见之于描述治水，尤其是指用疏导的方法治理黄河。例如，“言遍告天子治理之言也。”二是，作为管理、统治或得到有效管理、统治。例如，“君施教以治理之。”“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”“其法通乎人情，关乎治理也。”“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”三是，用于指秩序、稳定的理政成绩。例如，“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効,当有召罚。”。

第二，从学科理论角度解释。“治理”与“统治”具有相同的词源——船舵，表示主导、驾驭某事物。后来，它逐渐只是代表统治的思想与等级化的权利、垂直的指挥关系。例如，进行宪法、法律的执行。直到 20 世纪 90 年代中期，治理才进入公共政策分析领域，学者们赋予新的含义：

一是，治理的缘起。“治理危机(crisis in governance)”一词，最先见于 1989年的世界银行报告《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》。在 1992 年，世界银行将其年度报告改为《治理与发展》。从此，治理成为国际社会科学的流行术语，多学科领域中的排头兵。关于治理的缘起，可以归之如下：从实践上说，社会资源的配置，单单靠市场和国家都会失效。例如，著名学者俞可平认为，因为西方学者们看到在社会资源的配置中存在着市场失灵和政府失效并举的现象。所以他们主张以治理概念替代“统治”。从理论上说，与社会科学出现的某些范式危机有关。例如，学者吴志平则认为，治理理论的兴起与 20 世纪 70、80 年代社会科学出现的某些范式危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。从技术上说，治理的产生受现代的信息技术的影响。

二是，治理的定义。关于治理的定义，学者从不同的角度分别表达自己的观点。有的学者强调与传统统治差别。例如，彼埃尔·戈丹认为：治理与传统的政府统治概念从缘起上便须区别出来。有的学者强调治理机制。詹姆斯·罗西瑙认为所谓的治理是贯穿在一系列活动领域里，特别是公共领域，能够发挥有效作用的管理机制。它不仅包括政府机制，还包括未得到正式授权的非政府、非正式机制。俞可平给治理所定的基本含义：在一个既定的范围内，官方的或民间的公共管理组织运用公共权威，维持秩序，满足公众的需要。全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”。

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2.2 乡村治理及乡村治理现代化的内涵

2.2.1关于乡村治理内涵的主要从三个方面阐述：

其一，乡村治理并不是一种现代现象。若把“治理”一词解释为管理、统治或得到管理，乡村治理，就是对乡村的统治和管理，那么它并不是什么新鲜事，我国有着多么悠久的农业发展史，就有多么丰富的乡村治理实践。

其二，乡村治理就等同于村民自治。村民自治是中国特色社会主义农村基层民主制度。它将村庄治理权归还村民群众，真正实现乡村治理民主化。目前，我国乡村治理是建立在村民自治基础之上的，从某种意义上说，乡村治理就等同于村民自治。例如，徐勇、郭正林、贺雪峰、卢福营等学者他们在给乡村治理下定义时就强调自治村民对村域的活动进行管理、调控，达到有序发展的目的。

其三，乡村治理是治理理论对乡村研究的成功嫁接。20 世纪 90 年代后，治理理论流行开来。在国内，研究农村问题的学者们予以广泛关注。他们结合中国“三农”的实际情况，吸收治理理论，赋予乡村治理新的内涵。乡村治理成为对村民自治的进一步延伸。从村民自治的实践来看，正式制度下的村级组织、上级政府由于种种原因未必能很好的管理村庄公共事务，提供公共产品和服务。为实现乡村善治，乡村治理强调在某些具体领域，来自市场上的企业或者社会组织能让资源更好的配置，治理的主体不再囿于正式制度安排下的村级组织和上级政府等而要根据资源配置的具体情况，灵活决定。一方面，突破在村民自治下治理主体的局限，在乡镇政府，村两委等传统参与组织基础上，增加各种农村组织、村小组、农民协会以及宗族、外来社会组织和企业团体。这些组织都应充分发挥各自主要资源优势，作为乡村治理的主体积极参与达到善治目标。另一方面，打破传统三重关系，即：乡镇党委与农村党支部之间的领导关系；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导关系；乡镇党政机关与村级组织在贯彻党的方针，执行国家法律和政府政策过程中的行政关系，重新建立持续协同合作的网络关系。乡村治理为实现善治，多元主体应重新确定一种网络关系：成为公共部门和私人部门而且公、私部门的界限变得灵活，相互依存持续合作。

任何社会相对与过去而言都是现代社会，关于现代化的内涵，人们从不同的角度给予大量研究。例如，亨延顿为代表的政治学方向、罗斯托为代表的经济学方向、以帕森斯为代表的社会学方向、英克尔斯为代表的人文学方向和布莱克为代表制度学方向。但是，概而言之，首先现代化是一个过程，而且是一个相对的、动态的过程。现代化必然意味着对过去的、传统的持续性改变。其次，在结果上，现代化是进步和单方向的，呈现出复杂性。某些方面有可能在进程中出现一时的停滞，倒退，但是长时间上看，现代化是一种必然趋势。这种趋势，应该是基于现实社会的进步，应是人心所向的。当下，现代化主要表现为经济领域的工业化，政治领域的民主化，社会领域的城市化以及人们价值观念中的理性化等。因此，治理现代化是相对传统治理进行持续改变的动态过程，是在适应现代化基本趋势和要求下的实现善治的过程。结合乡村治理理论，可以得出乡村治理现代化定义,即：适应现代化的基本趋势和要求，多元化主体在制度性程序框架下，实现政府、市场、社会持续协同合作从而达到乡村善治的过程。

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3 我国乡村治理的历史与现状................ 13

3.1 我国乡村治理的历史........... 13

3.1.1 新中国建立前................... 13

3.1.2 新中国建立后到改革开放之前...... 14

4.实现乡村治理现代化的条件............... 21

4.1 新常态为实现乡村治理现代化提供了契机............. 21

4.2 农民流动为实现乡村治理现代化提供驱动力................. 22

5 实现乡村治理现代化的路径.......... 26

5.1 抓好推进乡村治理现代化的基础性工作.................. 26

5.1.1 健全和完善法律制度，厘清乡村治理事权............ 26

5.1.2 改革公共财政，夯实乡村治理财力基础................. 27

5 实现乡村治理现代化的路径

劈柴看纹，行动看路，要完成乡村治理的三个“转变”，实现具有公共精神、法治、民主、公共责任、科学技术等基本要素的乡村治理现代化。一是要抓好推进乡村治理现代化的基础性工作，主要包括健全和完善法律制度，改革公共财政，转变乡镇政府职能，加快自治组织发展，加强和改进党的领导，发展农村社会组织，以及强化市场机制作用。二是以社会主义核心价值观为共治主体价值取向，以法律制度为治理活动的程序性框架，以协商民主为主要内容的治理权力结构，以公共责任为主要标准的治理绩效监督，以综合信息平台为主要载体的治理技术支持，以依法执政和依法行政为基本要求的现代治理政治建设，保障政府、市场、社会的持续协同合作，实现多元共治。

5.1 抓好推进乡村治理现代化的基础性工作

一方面村民自治是实现乡村治理现代化的必要前提。乡村治理中许多问题的产生都与村民自治法律制度不完善，党和政府、村级自治组织之间关系不清，事权不明有关。因此，乡村治理现代化，首先要真正实现村民自治。另一方面“治理”理论强调公共管理主体多元化，做好事情不止于依靠政府行政命令或运用权威。把治理理念引入乡村治理，强调政府、村民自治组织、企业经济组织以及社会服务组织等多元主体参与，充分发挥各自资源优势，能够更好地解决适应乡村社会经济的发展。

5.1.1 健全和完善法律制度，厘清乡村治理事权

“乡村治理中主要的问题存在于制度的安排，因此，制度创新是乡村治理现代化实现的关键”。当下乡村治理关系出现乡镇政府对村级组织自治权力的侵蚀、村委会超自治权、村两委争权等问题, 其法律制度建设的滞后性是问题产生的主要原因。目前，与乡村治理相关的法律制度主要体现在《宪法》、《村民委员会组织法》以及党的基层工作条例，但相关规定都比较原则化、抽象化，乡镇政府、村支部和村委会在实际执行时，往往无所适从。因此，建议制定《中华人民共和国村民自治法》，进一步规定乡镇政府与村级自治组织的关系，明确村两委职责，划分领导权与管理权，厘清村党支部、乡镇政府和村级自治组织各自的权力范围，即：党支部行使领导权，主要体现在政治、思想和组织等基本方面的领导；政府行使监督权和提供必要的指导和帮组；村级自治组织行使管理权，管理着本村域的公共事务和公益事业，同时向政府反映村民意见、要求，提出建议；党务、政务和村务具体化、程序化。此外，村干部的责任追究机制，村级组织的民主理财等也需要以法律制度予以明确规定。

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6 基本结论和研究展望

6.1 基本结论

乡村治理现代化涉及到亿万农民的福祉，是乡村社会适应新常态、服务新常态，应对三农问题，积极破解乡村经济社会发展难题，实现乡村善治必要之举。本文通过查阅、研读乡村治理相关文献，掌握乡村治理的基本理论。通过走进安徽省固镇县王庄镇大蒋村和上海市金山区廊下镇中华村两乡村，实地观察、访问，了解治理现状。通过理论与实际相结合进行比较分析，探索乡村治理现代化路径。得出以下基本结论：

第一，乡村治理现代化的内涵。乡村治理现代化是对传统乡村治理治理的持续改进，是在适应现代化基本趋势和要求下，多元化主体在制度性程序框架下，实现政府、市场、社会的持续协同合作从而达到乡村善治的过程。公共精神、法治、协商民主、公共责任、科学技术是构成乡村治理现代化的基本要素。

第二，乡村治理存在问题，主要表现在财力保障、治理主体和治理关系等方面。乡村治理的财力不足，自治组织的作用削弱。村民缺乏主体意识，村干部素质状况堪忧，没有及时转变政府职能以及传统官僚制影响，严重制约乡村治理主体的积极性。村两委、政府和村级自治组织之间关系不清，事权不明，治理关系失衡使得乡村治理雪上加霜。

第三，乡村治理面临的挑战与机遇，主要包括三个“转变”，即：从家庭联产承包责任制到农业产业化经营转变；从政府、村委会为治理主体到多元共治转变；从政府与社会压制性关系到政府、社会、市场协调合作转变。

第四，实现乡村治理现代化的条件。一是新常态为实现乡村治理现代化提供了契机；二是农民流动为实现乡村治理现代化提供了驱动力；三是社会组织发展为实现乡村治理现代化提供了多元主体；四是政府体制改革为实现乡村治理现代化提供了政治环境；五是社会主义核心价值观为实现乡村治理现代化提供了统一价值信仰；六是依法执政为实现乡村治理现代化提供了政治保障。

第五，实现乡村治理现代化的路径。一是健全和完善法律制度，厘清乡村治理事权；二是改革公共财政，夯实乡村治理财力基础；三是转变乡镇政府职能，促进政府管理与村民自治相协调；四是加快自治组织发展，加强乡村自治组织服务功能；五是加强和改进党的领导，确保乡村治理现代化稳步推进；六是发展农村社会组织，增强乡村治理活力；七是强化市场机制作用，提高乡村治理效率。通过加强社会主义核心价值观教育，完善以法律制度为治理活动的程序性框架，构建以协商民主为主要内容的治理权力结构，形成以公共责任为主要标准的治理绩效监督，打造以综合信息平台为主要载体的治理技术支持，推进以依法执政和依法行政为基本要求的现代治理政治建设，保障实现政府、市场、社会的持续协同合作，多元共治。

参考文献（略）