西藏电子政务外包管理研究

第一章  绪论

1.1 研究背景

信息化在促进当今世界经济和社会发展的同时也是我国加快现代化建设的重要环节。电子政务则是在当今社会信息化程度加深的背景下产生和发展起来的，可将其视为信息科学技术推动下的政府变革和公共管理改革相结合的产物。电子政务的发展不仅能促进一国经济的发展，也是政府为民服务、施政为民的必然趋势。但政府部门在推进电子政务建设的过程中基于自身在专业技能特别是信息技术上的局限性，人员编制以及新公共管理，企业化政府等思想的影响，政府部门逐步借鉴企业的经验将一些非核心的与信息技术相关的业务外包出去。

从国外的行政改革实践来看，在不同国家的行政改革模式中，政府民营化更多依靠民间机构，而非单纯依靠政府来满足公众的需求，在这一过程中，合同外包成为最常见的方式。近年来我国的电子政务也不断借鉴国外政府以及企业外包的经验将一些适合外包的业务让企业承包。

依据 2013 年中国服务外包研究中心发布的《中国服务发展报告》显示，截至 2012 年底，信息技术外包执行金额高达 273.6 亿美元，占服务外包业务总量的 58.8%。在企业业务领域的分布上，ITO（包含基础技术服务、系统应用服务、系统操作服务以及其他信息技术服务）占比 66.7%。在中国服务外包企业的客户行业分布中，政府及公共服务占比高达 45.7%。由此，不难看出政府部门在信息技术的外包上占有较大比重。2013 年 7 月 31 日，李克强总理在国务院常务会议上明确指出，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。这无疑也为进一步推进电子政务外包提供了风向标。另依据《2014 联合国电子政务调查报告》显示：“联合国 193 个成员国在电子政务领域取得进展，尤其是中国的电子政务战略正在逐渐成熟，不断健全。”中国电子政务的不断成熟和外包密不可分。

西藏地处我国西南边陲，由于众所周知的历史原因一直是我国反分裂斗争的前沿阵地，而西藏电子政务建设的好坏对于增强政府公信力，保障人民安居乐业具有重要意义。因此对西藏电子政务外包进行关注和研究，不仅是提高西藏政府政务能力的需求，也能够有效的避免不法分子以电子政务外包管理中的漏洞为契机做出危害人民和祖国统一大业的分裂行为。针对西藏电子政务外包的研究和管理可以有效的防患于未然，为政府在维稳工作中发挥相应的作用。

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1.2 研究意义

1、理论意义

当前针对西藏电子政务的研究主要是从电子政务建设的角度进行的，而从电子政务外包的角度较少，通过文献索引，已存在的文献多是从外包的信息技术安全的角度进行研究，研究的视角较为片面。本文将外包的相关理论与电子政务相结合，在分析电子政务建设必要性、可行性及相关理论的基础上，结合西藏的实际情况发掘电子政务外包中存在的问题，并提出合理化的对策。本研究将在一定程度上填补民族自治区域地方政府电子政务外包领域的理论空白，为推进政府信息化，加强信息安全和人员管理提供新的视角。

2、现实意义

首先，针对自治区电子政务外包的研究是加强政府信息化建设的需要。政府信息化是新型服务型政府建设的必然要求，但基于政府内部人员的专业素质与技能的实际情况，绝大多数公务人员尚且满足不了本单位信息技术管理的需求。

其次，对自治区电子政务外包进行研究是增强区域稳定的必然要求。如今，政府信息安全关系到国计民生，当政府核心业务通过技术外包的形式让部分企业技术员工承担时，信息安全性审查是否到位关系到国家安全。

最后，电子政务的建设是增强政府公信力的重要举措，本研究所提供的对策建议能够有效的解决当前电子政务外包中所存在的问题，为西藏制定相应的管理措施提供借鉴。

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第二章  电子政务外包的理论分析

2.1 电子政务外包相关概念界定

2.1.1 外包

外包（Outsourcing）是“组织在自身资源有限或者自身利用资源不经济的情况下，通过竞争性市场整合和利用外部优势资源，以降低组织运作成本、提高组织效率，从而保留并充分发挥自身核心竞争力的一种战略安排”。张笑楠等人认为外包管理是指对信息技术外包过程中的组织、关系、资源等的管理。

2.1.2 电子政务外包

电子政务外包是指政府各部门信息技术应用、软件开发以及日常维护等工作部分或全部委托给专业的外包公司，利用他们的专业技能，为政府提供电子政务建设、运行维护，政府工作人员只承担行政管理职能，通过合理的方式授权给相关的企业参与筹资、建设、运营和管理。

电子政务外包服务，是指政务部门以合同的形式委托具有相应资质的信息服务提供商，为政务部门电子政务提供的部分或全部信息系统运行维护服务以及其他相关服务。   

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2.2 电子政务外包的相关理论基础

埃莉诺·奥斯特罗姆在其公共治理思想中提出了“多中心”治理思想。“多中心”是指存在多个权力中心或组织体制共同治理公共事务，这就意味着在公共服务的提供过程中存在多个相对独立的决策中心，可将它们之间的关系视为一种合作与竞争共存的局面，这些相对独立的决策中心基于契约的方式从事合作性的活动，在内部出现冲突时则通过核心机制来化解。她认为存在多个决策中心在平衡财政资金的同时也使得受益者承担相应的成本，为取得相应的项目建设权或提供权生产者或服务供应者将努力改善现有的技术水平并进行相应的创新以获得续约的机会。多中心治理不仅反对政府的垄断，也不赞成所谓的私营化。这一理论不是强调政府从公共事务领域的退出或责任的让渡，而是强调政府的角色、责任与管理方式的变化。多中心理论认，“每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则，每一个政府首先是一个供给单位，一些供给单位可能组建它们自己的生产部门，如运输部设立道路建造署，或者它们也可能选择与其他国家或次国家级管辖权内的公共机构签订合同，或者与生产特定物品和服务的私人公司签订合同。”

电子政务外包是公私合营模式（PPP ：Public—Private—Partnership）的典型范例。这一模式最早由英国政府提出，是指政府与私人部门或组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了向公众提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利进行并最终使合作各主体达到超出预期的效果。这一模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻。同时，社会主体的投资风险减小。

关于政府服务外包的问题，国内外的众多学者从不同的视角进行了大量的分析和探讨，其中也不乏关于电子政务外包的研究。近年来随着各国政务信息化的不断增强，对电子政务外包的研究存在多种分析视角。涉及到外包的基本概念、理论分析、模型分析、因素分析、风险控制、对策建议等方面。因西方电子政务及其外包的发展较国内早，因此无论是相关理论研究还是实践研究都走在世界前列，虽然我国学者对电子政务外包的探究稍晚，但近些年也取得了阶段性的进展和成果。

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第三章 国内外电子政务外包概况...........................15

3.1 国外电子政务外包现状........................15

3.2 国内电子政务外包现状....................16

第四章 西藏电子政务外包存在的问题..........................23

4.1 信息技术外包存在安全隐患.......................23

4.1.1 外包服务提供商自身产品不可靠................23

第五章  西藏电子政务外包所面临问题的原因分析..............31

5.1 政府部门对电子政务外包存在认识误区....................31

5.2 管理体制机制不健全...........................32

第六章 解决西藏电子政务外包问题的措施

6.1 完善电子政务外包的安全管理体制

6.1.1 充分发挥政府在外包中的主导作用

当前，对电子政务系统建设项目采取服务外包形式已经成为西藏自治区各单位进行信息系统建设的首选方式，但由于基础薄弱、发展时间较短、经验不足等原因，西藏的电子政务外包还处于相对低级的水平，许多机制亟待建立和完善。  政府各部门应加强自身的 IT 业务的规范管理，转变角色和职能，在进行电子政务外包的建设过程中不仅要增强自身的业务素质，同时，也应充分发挥管理型政府的职能，，在电子政务外包中承担规划的制定者与运维的主导者的角色。推进部门业务的过程中，将工作的重点放在项目建设策划、未来项目发展方向以及电子政务信息化水平的整体提高上来。对项目的进度进行实时的监督与控制，增强对外包公司及其员工的监督，保障电子政务外包服务业务的可控性、安全性，并以此保证电子政务外包服务的可用性。在双方共同建设过程中，应注重发挥政府部门与企业两者各自的优势，但必须始终强化政府在建设中的主导地位。服务外包商应当在项目建设时从事实际建设工作，而不应参与前期的业务需求制定和系统架构设计，应由政府单位来确定项目的整体方案和策划。这不仅是对于外包服务提供商出于自身利益考量而影响项目建设方向的担心，也是对外包服务提供商曾经固有的建设经验而导致的新项目封闭化研发的担忧。

外包范围的合理确定是电子政务项目建设过程中要优先解决的问题。各单位的非核心行政业务、大众化的信息技术和办公系统，可全部采取服务外包的形式并将其纳入政府集中采购目录。而对于信息化中涉及到的核心系统建设、数据信息和网络安全的重要业务则首要选择自我建设的非外包服务形式。

借助适度外包，政府不仅可以通过单一的合同获得多种 IT 服务和产品，同时，也可以将自己从运维工作中释放出来，把精力集中于电子政务核心系统的设计中去。当然，对核心电子政务系统的建设的，也可以采取政务与外包服务商共同建设的模式，但在进行电子政务系统项目外包时，应选择国内外或本行业知名的服务商作为合作对象，并建立长期的，具有较好的连续性的合作模式。因此，政府在进行电子政务外包项目建设时应严格区分外包的形式以及层次，进行适度外包。

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结语

随着西藏电子政务建设的持续发展、信息化水平的持续提高，我区电子政务整体建设已取得了一定的成效，信息技术已经深入到政府行政管理的方方面面，政府政务处理对计算机及网络等信息技术的依存度越来越大。

本文通过对西藏电子政务外包现状的研究，将外包的相关理论与电子政务相结合，在对电子政务建设必要性、可行性进行分析的基础上，结合西藏的实际情况发掘西藏电子政务建设过程中通过外包服务所遇到的问题，并依据相关经验提出了合理化的对策。

西藏自治区电子政务开始建设时间较晚，在电子政务外包方面的探索也还在一个相对初级的阶段。在电子政务系统建设过程中将服务外包给相关厂商使得西藏电子政务系统建设在安全方面面临着更多的挑战，但通过对外包服务提供商进行严格的甄选和监督，能够有效保障电子政务信息安全，并控制和降低电子政务信息系统的安全风险。同时，借助适度外包，政府单位可以将自己从运维工作中释放出来，把精力集中于电子政务核心系统的设计中去。

将电子政务服务进行外包后，政府单位应充分行使其监督管理职能，当好电子政务系统建设过程中的管理者，发挥其在规划、组织、管理、协调方面的优势，明确管理目标，对外包服务厂商进行有效监督，负责监督管理制度的建设和相关规范的制定。

目前而言，西藏自治区整体的服务外包模式虽然有需要继续改进和探讨的地方，但从整体来看，对政府电子政务系统建设工作而言却是十分有益的。现有的电子政务外包机制能够满足在保障信息安全的前提下，弥补政府信息技术管理部门在技术能力方面的不足，还可以在大规模降低政府单位运维成本，提高西藏信息化建设的整体水平。

参考文献（略）