地方政府创新的动因及其作用机制研究

1导论

1.1问题的提出:地方政府创新的动力何在？

创新与变革是时代的强音。20世纪70年代末以来,世界各国政府均普遍感受到经济社会的持续发展、么共危机事件的应对、政府信任度的提升、公民社会的构建、信息技术与政府管理等一系列问题的压为。一方面,庞大而重要的政府在社会中的作用得以更大程度地凸显,Wilson提出的"行政研究"(Thestudyofadministration)激发了学者对大规模、正式的、复杂的、任务专门化及目标导向明确的官僚组织的思考。同时,随着现代化进程的加快,公民对政府及其提供的公共产品和公共服务的要求显著增加,行政机构在组织规棋、服务质量、王作效率和官僚责任方面都面临了创新、变革和发展的化战。无论是外部的压为和公众需求,还是行政领导者的推动及政府组织本身的变革需要,政府创新已是当前政府管理在"给定活动范围内"的重要内容之一。

自20世纪60年代中期以来,人们对政府的不信任指数不断增加。有关数据显示,美国相信"政府王作人员大量浪费稅款"的人数从1964年的47%上升到了1991年的75%。基于社会公众对政府提供公共服务的需求,政府职能转变、政府机构改革和政府治理工具创新己然成为政府"信任危机"的核记、应对猎施。詹姆斯菲斯勒和唐纳德凯特尔(JamesW.Fesler,DonaJdF.Kettl,1996)认为,如果确实存在对政府的"信任危机",那么它的根源不一定在于"大政府"。现代化会的发展和公众对公共服务需束的提升使政府毫无疑问地更加庞大,要解决政府的"信任危机",其核尼'问题则是如何提高政府的治理能为和绩效水平。在此背景下,如何通过政府创新的路径实现公共行政的责任和提高么共治理绩效,维持政府的持续增长力并提升公民对政府的信任度就成为信息时代政府管理改革的重要议题。

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1.2主要内容与研究框架

论文的主要内容包括七个部分:

第一部分,导论。在国内外政府创新背景研究的基础上,提出当前地方政府创新动力何在的基本问题,认为就地方政府这一特殊的创新主体看,要深入研究地方政府创新这个议题,探究如何在新时期推动地方政府创新和保护地方政府创新的持续力就需要进一步研究地方政府在政府创新中扮演的具体角色和动为机制问题,从而明确论文的研究目标、研究方法和研究路径,设计论文的研究框架。

第二部分,地方政府创新的理论分析。基于文献回顾,通过创新、政府创新和地方政府创新等概念内涵、外延及发展路猩分析,初步推演得出地方政府创新的基本恃点、功能、方式、影响因素及其发生机制等内容。并深入分析组织变革与创新理论、新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论等地方政府创新的理论渊源,为系统分析并建构地方政府创新动因分析的理论模型奠定理论基础。最后,就国内外目前关于地方政府创新与政府管理体制改革,地方政府创新的化值、特征、动因、发展趋势等方面的研究进行回顾总结,得出基本结论是地方政府创新其重要的问题是要解决其动力机制的问题,从学科交叉的研究视角研究地方政府创新动为系统问题不仅具有创新价值,也有助于建立较为完整的地方政府创新研究框架。

第三部分,国外地方政府创新巧比较分析。在分析围外地方政府创新背景、现状和发展趋势的基础上,通过历史分析法和案例研究法得出国外地方政府创新的基本特点是得益于中央与地方政府关系改革、创新的重点领域是公共服务、以市场化和社会化手段为主要创新方及学习私营部口的经验。论文重点考察了最为典型的198日年以来500个美国地方政府创新奖项目的案例,对其创新主体、内容、方式、动因、特征及经验综合分析。通过提炼国外地方政府创新的基本动因和地方政府创新绩效的初步评估,总结出严格界定政府职能、明确市场化的限度,探索建立可持续的地方政府创新机制,通过有效的制度设计构建良好的地方政府创新制度环境等有助于推动我国地方政府创巧的经验借鉴。

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2地方政府创新的基本理论分析

2.1地方政府创新的概念界定

2.1.1创新及其扩展的概念

20世纪初,约瑟夫熊彼特首先提出了经济学领域"创新"的概念,认为创新是将原始生产要素重巧排列组合为新的生产方式,求以提高效率、降低成本的一个经济过程,即"经济创新"。熊彼特提出,这类经济创新包括五种情况:(1)引入一种新产品;(2)引入一种新的生产方法;(3)开辟一个新的市场,先前从来没进去过的市场;(4)获得原批料或半成品的一种新的供应来源;(5)任一产业的新型组织的出现。熊彼特对经巧创新的定又赋予"创新"以更为明确、可量化、可衡量的指标、方法和内容,该理论得到了克里斯托弗弗里曼、乔瓦尼《斯等人的支持和发展,分别提出了创新的国家系统、经济创新和技术变化的关系及么司与合作治理。但是,熊彼特的"经济创新"概念并不仅仅是经济或者市场方面的变化创新,他同时也提到在各种要素重薪排列组合过程中,由技术性变化产生的技术创新和非技术性变化产生的组织创新,这为组织创新理论研究提供了新的视角。

从观念创新到实践创新,创新是指通过新技术新方法的应用能够促进生产力发展和社会持续发展的一种过程。应该说,第一层次创新意义指向技术性涵义,可以称之为本源;第二层次和第五层次的创新意义则指向应用型涵义,是创新的价值所在。因此,从创新的概念和内涵来看,创新所覆盖的是包括企业、政府和社会在内的整体。1987年,Feema首先明确提出并使用国家创新体系的概念,认为国家创新体系就是一个由公私部门共同組成的网络,嚴调政府政策、企业、教育研究机构及产业结构等四方面因素对国家创新的作用。据此,学者陈劲、阳银娟2012年提出协同创新的驱动因素,协同创新整合了创新的技术含义、应用价值和创新主体的概念,是企业、政府、知识生产机构中介机构和用户等为了实现重大科技创新而开展的、知识增值为核心的、大跨度整合的创新组织模式。

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2.2地方政府创新的理论潮源

2.2.1组织变革与组织创新埋论

化府创新归根到底是化府作为特殊的組织(区别于企业组织)所进行的变革创新活动。组织本身就是社会变迁的积极参与者无论从組织内部政治的角度还是组织生命周期的角度,组织变革的现象是始终存在的。ChildandKieser(1981)指出,竞争、公共需求和政府政策等外部条件的变化要求姐织采纳新战略与新的工作方法,并使组织处于一直变革的状态。根据资源一依赖模型,组织在影响其环境方面是积极地(或争取是积极的),这也就促成了组织有意识、有计划地针对环境而可进行权宜应变的改革。随着现代组织环境的日趋复杂,狙织及其管理者面临的挑战更为艰巨,他们需要持续地改进组织绩效。在这种改进绩效的过程中,组织及其管理者开发了很多创新活动,如水平型组织结构变革,质量管理,基于时间的竞争,业务流程再造＆等管理创新活动。组织变革既是组织创新的原动为,也是现代市场经济条件下组织的必然选择。

格林纳(Greiner,1972)提出了组织成长与发展的五阶段模型,认为一个组织的成长大致可以分为创业、聚合、规范化、成熟、再发展或衰退五个阶段。毎一阶段最后都可能面临某种危机或管理问题,这就需要采用一定的变革策略以达到成长的目的。在组织生命周期理论和巴纳德系统动态平衡理论基础上,卡斯特和罗森茨韦克(1970)的系统方法和权变理论更明确了组织的开放性和变革需求,"组织必然地要进行变革,因为组织是一个不断地与其环境发生作用的开放系统……这使得新的要求、技术、技艺和价值可以对系统发生影响"。組织就"不再被看作是一个孤立的个体,而是更容易受到其环境的影响"。

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3国外地方政府创新与动因分析............56

3.1国外地方政府创新的背景与现状..............56

3.1.1政府创新的兴起.............56

4中国地方政府创新与动因分析——基于地方政府创新奖的文本分析.............84

4.1中国地方政府创新的社会条件................84

4.2中国地方政府创新的演变路径..............87

5地方政府创新动因的实证研究:以浙江省为例................110

5.1浙江省地方政府创新的制度环境...............110

5.1.1市场经济发展的浙江模式.............111

6从动力机制角度推进地方政府创新的基本思路与政策建议

6.1地方政府创新的动力机制

所谓动力机制(Mechanismofimpetus),是在明晰地方政府创新动因的基础上,就如何控制这些动因形成驱动创新的管理机制。这首先是基于旨振控制理论的假设,任何组织创新都有前因后果。创新受到环境、创新本身的特点等诸多条件约宋,虽然管理者未必能够完全预测创新的结果,但无论是公共部门管理人员还是一般业务主管,狙织领导者在采纳和推行创新时都己预先设置了目标,视创新为组织变革、发展和效益的来源。因此,创新其实是带有目的或目标导向的,这就为"控制"创新,巧究椎动创新的形成机制提供了理论范式。其次新制度主义的研究支捧了地方政府创新动力机制的建立。新制度经济学的基本命題是制度是经济增长的源泉。诺思认为,在一个不确定的世界中,制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性,是社会的博弈规则,并且会提供特定的激励框架,是经济绩效的决定性因素。同样,具有一定目标导向的地方政府创新应致为于构建推动创新的基础性规则,为激励创新提供特定的激励方式,从而推动和保护地方政府创新。最后,从"机制"的本源意义看,机制侧重于对"构造和工作原理、相互关系及变化过程"的阐释。地方政府创新的动力机制不仅需要解释驱动地方政府创新的因素和相互关系,还要构建良好的机制,使地方政府在面对不同的条件变化能迅速作出创新策略,实现組织发展目标。

地方政府创新动因的实证研究表明,现阶段中国地方政府创新受到的主观因素影响颇大,从巧成路径上看,主要仍是环境驱使内部需求,继而由内部因素驱动政府创新,其作用机制如图6.1所示。从总体讲,由于体制原因和政府行政文化因素,地方政府创新的动为和能力还严重不足。为此,本文从动因和动力源的角度提出各类动因相互作用推动地方政府创新的动为机制。

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7结论与展望

7.1主要结论

动为源和动力机制是我国地方政府创新发展中的关键问题。正如国内学者俞可平所说,"任何改革都需要动为,政府改革尤其如此。我们在评选"中国地方政府创新奖"的过程中一方面高兴地看到,地方政府不时有一些为群众带来实际利益,因而深受群众欢迎的创新举撤;但另一方面又十分遗憾地发现,不少这样的创新举措慢慢因动为不足而最终偃旗息鼓了……"。区域间和区域内地方政府创新的不均衡及创新方式选择的差异都促使我们思考地方政府创新的动力源问题,以研究中国当前特殊的政治、经济、文化和社会背景下激发地方政府创新的因素,并分析这些因素推动地方政府创新的相互作用机制,从而推动地方政府创新的可持续发展。本文在比较国内外地方政府创新案例和以浙江省为典型的地方政府创新实证研究基础上,运用结构方程模型对四大类86个地方政府创新影响因素进行分析,旨在回答下问题;(1)哪些驱动因素能够激发地方政府创新(2)这些驱动因素如何相互作用椎动地方政府创新(3)如何解释地方攻府间的区域性差异(4)如何进一步推动地方政府创新通过综合研究,本文得出如下结论:

社会正义既是地方政府创新的价值导向,是贯穿创新毎一个过程的基本理念,也是保化地方政府创新合乎道德的基本行为准则。坚持地方政府创新的社会正义准则一方面意味着实施政府创新的程序么正、机会公平和分配公正,与政府创新的利盜相关者或所有受到政府创新影响的个人与团队都组应具有公平参与政府创新过程和表这意见的权力,其资源的配置则更应以公平正义的原则进行分配,确保地方政府创新不损害任何相关利益。另一方面,杜会正义也是地方政府及其领导者的伦理准则,表现为主动解决问题和提高管理绩效的职业道德、回应公众需求的责任、提供高质量么共服务的义务等。因此,该原则直接影响到化方政府创新方式的选择,如以内部出发的管理创新还是以外部需求为主的么共服务创新。地方政府创新需谨守社会正义原则,才能通过创新理念、创新方式、创新方法实现么共行政的责任和提高公共治理绩效,维持政府的持续增长为并提升公民对政府的满意度和信任度。

参考文献（略）