论国际法上全民公决合法性的判断及其保障

第 1 章 绪论

1.1 论文研究背景和意义
全民公决制度，也称全民投票或公民表决，简称“公投”或“公决”，是指在某个国家或某个地区内，享有投票资格的全体公民对本国或者本地区内重大事项进行投票表决决定的制度。它是直接民主的一种形式，全民公决制度包含多方面、多领域的内容，本文将从领土分离的角度对全民公决进行阐述，它具体是指国际法承认在特定条件下，由某一领土上的居民通过投票来决定该领土的归属。作为领土变更方式的全民公决，它的特点是以能够自由真实表达全体公民的意志为核心，为了保证这一核心内容的实现一般应当由国际组织进行监督。这种领土变更方式是随着民族自决权发展起来的，第二次世界大战后，全民公决作为民族自决权的一种非暴力的实现方式开始进入人民的视野，而后越来越受到青睐，已经得到国际社会的普遍认可。全民公决的实例此起彼伏，源源不断，据统计仅在 20 世纪，就举行过 100 多次以民族自决为法理基础的全民公决。近年来，发生了多起通过全民公决决定领土是否分离的实例，如 1995 年加拿大魁北克省举行全民公决，这场公投以失败告终，虽然分裂主义者誓死要继续斗争，但联邦政府采取强硬措施，出台了《清晰法案》，明确规定了只有在经过联邦政府和其他省份认可的前提下，才能举行全民公决；2011 年，南苏丹全民公决，公决获得成功。南苏丹此次公投获得了苏丹中央政府的认可，其公投的法律依据是《全面和平协定》，这份协议早在 2005 年就为南苏丹的独立规划了一个路线，南苏丹 2011 年 1 月9 日的全民公投使得该国成为联合国第 193 个成员国；2014 年 3 月 16 日，乌克兰克里米亚共和国就其是否加入俄罗斯联邦进行了全民公决，公决的合法性得到国际社会的质疑。公决结果显示超过 96.6%的民众赞成加入俄罗斯联邦，对此结果，俄罗斯完全赞同。欧盟与美国表示，克里米亚公投是非法的，不承认其公投的合法性。中方投了弃权票，对此未作明确表态。
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1.2 国内外研究现状
国外关于此的论作有：David Bulter and Austin Ranney, Referendums Around theWorld, American Enterprise Institute,1994;Austin Ranney,The Referendum Device,American Enterprise Institute, 1981 ；米歇尔·纪尧姆-欧福涅格的《公民投票》，阿蒙·莱昂的《从公民投票到民主的延续》，还有大卫·赫尔德的《民主的模式》等等。《国际法》（北京大学出版社第六版）中英国学者 Malcolm N.Shaw 认为自决原则在创设国家资格的情形、维护国家主权和独立、为解决争端提供标准方面也起着作用。在“魁北克”案中，国际法的期待是，自决权将被现存主权国家框架内的人民行使，并且行使方式要与维护这些国家的领土完整相一致，作为这样一个概念，自决能够进一步发展成为可以包括从现存国家分离的权利全民公决合法性判断这个课题探讨起来难度比较大，原因之一是在理论方面相关研究成果不多，资料收集不易，目前国内关于全民公决方面的著作就很少，仅有王英津所著《自觉权理论与公民权投票》，九州出版社，2007 年版；张莉所著《台湾“公民投票”考论》，九州出版社，2007 年版；魏怡恒所著《全民公决的理论与实践》，中国人民大学出版社，2007 年版。而这些著作与本课题所要探讨的问题联系又不是很紧密。期刊论文所涉本课题的内容相对较多，在课题研讨过程中对此有所借鉴。比如，罗英杰《那些与“全民公决”有关的事》，发表于世界知识，2014 年第 7 期；王英津《国际法上自觉性公民投票刍议》，，发表于国际关系学院学报，2009 年第 1 期；左安磊《全民公决、国家主权与国际法--理论基础及全球实践视角下全民公决的国际法检视》，发表于时代法学，2014 年第 5 期等等。
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第 2 章 全民公决的概述

2.1 全民公决的内涵
全民公决制度，也称全民投票或公民表决，简称“公投”或“公决”，是指在某个国家或某个地区内，享有投票资格的全体公民对本国或者本地区内重大事项进行投票表决决定的制度。全民公决作为公民参与政治的一种直接民主形式，是代议制民主的有益补充，也是国家民主宪政中不可或缺的一部分①。全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会，那时的雅典每遇重要事项都要经过全体公民投票表决决定，这一时段应属于全民公决的幼年时期；真正严格意义上的全民公决是当其被美国、瑞士等国列入宪政体系中，成为代议制民主的有益补充之时，这一时段属于全民公决的勃发期；全民公决制度包含多方面、多领域的内容，如大选全民公决，是指对直接选举总统以及选举举行的时间进行全体公民投票，这一方面的典型是新加坡；宪法公决，是指对于新宪法通过的相关事宜进行全体投票；改革公决，是指对提出的政治、经济、文化、社会生活等方面的重大决策是否支持进行投票；国际问题公决，是指国家或地区对于是否要加入某一国际组织、签订国际条约等事项进行全体投票。全民公决制度有其好处也存在缺陷，一方面公决能很好的体现人权保障，人人平等，都有参与政治的权利，公决能够获得最大程度的民主，真正体现人民的意志，有利于培养公民的政治责任感，同时也很好地防范了国家重大政策被少数人操控的危险；另一方面我们也可以发现全民公决制度并不是一个完美的制度，投票者可能会更多地关注自身利益而忽视了国家整体的利益，正如魁北克省的全民公决，公决的举行反而引来了国家分裂的危机。再有公决的举行社会成本会高一些，同时一定程度上缺乏协商环节。
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2.2 国际法上的领土分离
有关国际法上领土分离问题的探讨，是在冷战结束前后突然活跃起来的，为了适应当今国际社会实践的发展，大家在很大程度上承认了这种新权利的合法性。虽然一些国家为了维护主权和领土完整，不会在国家宪法中规定领土分离的问题，但也不排除一些国家为了维护国家领土和主权完整甚至是出于扩大联盟的考虑而采取“欲擒故纵”的方法，在国家宪法的层面授权他们国家领土分离的权利。如前苏联、前南斯拉夫、埃塞俄比亚等国都在宪法的层面上规定了国家领土分离的权利和程序；南斯拉夫联盟与 2003 年通过《塞尔维亚和黑山宪章》，其中规定三年后，两个成员国有权通过全民公决的方式，决定是否从原国家分离出去，这一宪章为 2006 年黑山全民公决提供了合法有效的理论依据；1918 年、1936 年苏联宪法中都有相关条款对国家领土分离进行了规定，它规定每个加盟共和国均有自由退出联盟的权利，这样的约定是为了稳固既有的联盟共和国版图以及为了进一步扩大联盟而提供学理上的依据。国际法上有关领土分离的例子从未停止过，如 1853 年马里兰通过公决独立，马里兰共和国是仅存续在 1854 年-1857 年的美国黑人小国，后并入利比里亚共和国，但是在当时其独立属于民族解放运动，赞成票符合法定比例，亦是符合民族自决权原则的精神的，其领土分离的行为是得到国际社会的承认；1945 年，柬埔寨要进行领土分离，这次行动是反抗法国的殖民统治，拥有明确的法律依据，并且得到国际社会普遍承认，不过其未在 1945 年未立刻实现独立，1953 年柬埔寨才独立；1958 年，几内亚全民公决，几内亚通过公民投票反对法国试图对其继续进行殖民控制，此次公投法国授权同意，赞成率 95.22%，达到国际社会普遍认可；1967 年，法属索马里作为法国的殖民地，进行了民族解放运动，此次从原国家分离出去的行为拥有明确法律依据，然而最终领土分离未能实现独立，之后继续维持法国海外领地的地位；1977 年，荷属安的列斯群岛的阿鲁巴全民公决，此次公决经宗主国荷兰授权，赞成率 95.17%达到法定比例，其独立已经获得合法有效依据，但后因居民的反对，相关决议被叫停，仍属于荷兰王国；1993 年厄立特里亚从埃塞俄比亚中分离出来，在双方经过了长时间的冲突和战争后，埃塞俄比亚政府终于承认了厄立特里亚领土分离的事实，并通过签订合法有效的协议作为结束；2006 年，托克劳作为新西兰的托管国，在得到新西兰的授权下进行了领土分离的行为，但最终未实现独立，各国对此也不认可。
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第 3 章 全民公决的理论基础和法律依据..........8
3.1 全民公决的理论基础......8
3.2 全民公决的法律依据...10
第 4 章 全民公决合法性判断标准....12
4.1 关于全民公决合法性标准的争议........12
4.2 全民公决合法性判断的理论标准........13
4.2.1 合法正当理由........13
4.2.2 自由意志表达........13
4.2.3 国际组织监督投票........14
第 5 章 国际实践中全民公决的合法性判断....16
5.1 国际实践中的全民公决........16
5.2 符合全民公决合法性判断标准的实例........16
5.3 不符合全民公决合法性判断标准的实例....21
5.4 全民公决的实证剖析....25

第 6 章 全民公决合法性的有效保障

6.1 清晰界定全民公决合法性
全民公决的意义，不仅仅是使国家领土分离出去，而是要能真正充分体现全体民众的自由意志。民族自决权是随着民族的存在而存在的，只要民族不消失，民族自决权就会一直存在，而作为其实现方式之一的全民公决，只有结合具体的时代背景才能得到充分完全的实现。随着世界各国综合国力的发展，全民公决日益形成一把双刃剑，一方面，很多民族正是通过公决的方式摆脱了殖民统治的枷锁，走上了独立富强的道路，从这个角度来看全民公决起到的积极作用是毋庸置疑的，它使一些逐渐消退的民族重新焕发生命力；另一方面，全民公决对国家的和谐稳定构成威胁，尤其是多民族国家，公决的实现无疑会加剧国家内部民族之间的矛盾和战争，当公决被不法分子恶意滥用时，很可能在一定程度上导致国家走向分裂的局面。所以对于全民公决，我们要持客观公正的态度，辩证地看待，为其合法性的有效实现制定一些合理的原则和措施，避免现实社会中对全民公决制度的滥用。笔者认为，为了避免各国对全民公决制度的滥用，首先应当确立统一的合法性判断标准，使其内涵清晰化，明确化，确立这样一个统一标准，便于各国自己参考和执行，也便于国际社会以此为依据对其进行监督。如前所述国际法并未规定公决合法性的具体标准，而在国际社会实践中逐渐形成了关于公决合法性的三个构成要件，即公决是否具有合法正当理由，是否为全体民众自由真实意志的表达，是否存在国际组织的监督。笔者建议参考将这三项列为判断全民公决合法性的统一标准，因为既然这三项是在长期的国际实践中形成的，具有普遍性和广泛性，又不违反相关国际法规则和人道主义精神，其本身就具有很大的合理性，符合国际社会的发展趋势，应该被采纳和推广。
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结束语

综上所述，对于全民公决制度我们应当全面、客观的看待和评价，一方面我们应当看到全民公决制度在殖民时代为民族独立、国家主权做出了突出贡献，冷战结束后其对于发展国家经济、文化、社会生活等方面产生了积极作用，另一方面公决的滥用可能会造成国际社会一些国家和民族的分裂，产生地区动荡。在文章中介绍的 19 次公决中，有很多次是在没有法律依据，不被国际社会认可的基础上举行的，其合法性受到质疑，只有在统一标准的规范下才能得到令国际社会都满意的结果。对于各国举行的全民公决，我国一方面是持坚决反对分裂国家行径的立场，另一方面我国会秉着和平友好的原则，为维护世界和平安全以及维护联合国和国际法的权威地位，在国家间关系的协调中扮演正面积极的角色。我们将坚持独立自主的外交政策，对于国际争端将根据其自身的是非对错来决定中国的立场和措施，同时作为当今世界的大国，我们会坚守国际道义，做到真正为世界人民的共同利益作打算。
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参考文献(略)