街道办事处在社区建设中的职能探析——以长春市群英街道办事处为例

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及意义

1991 年 5 月，民政部号召全国城市建设工作正式开展。随着改革开放的不断深入，城市基层结构发生巨大变化，这使得城市社区工作从深度和广度上都有所增加，社区建设的地位和作用日益凸显。加强城市社区建设成为了我国城市发展的一项迫切任务。街道办事处作为基层政府的派出机构理应承担社区建设的重任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，主要承办市辖区人民政府、不设区的市人民政府交办的有关事务，指导居民委员会的工作，加强基层政权和与居民的联系，反映居民的意见和要求”。由此可见，街道办事处以行政组织的身份一方面联结着政府，另一方面以社会组织的身份联系着基层社会，因此街道办事处在政府和群众之间起着桥梁的作用。

街道办事处直接面对城市社区居民，因此他在城市管理和社区建设中的中发挥着重要作用。本文在分析街道办在社区工作中职能履行现状的基础上，以长春市宽城区群英街道办事处为例，总结出一系列对策建议，有助于推动和指导城市社区建设。在新的历史时期，如果能够合理解决城市社区建设中存在的各种问题，对全面深化改革具有十分重要的意义。社区建设开展的好，才能够减轻社会负担，把更多的精力与资源投入到改革开放之中。另外，社区建设可以提高居民的物质文化生活质量，增强居民的在社区之中的凝聚力和责任感。

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1.2 文献综述

我国民政部提出社区建设之后，国内学术界从多角度对社区建设进行了深入细致的研究。街道办事办事处作为行政主体之一也进入研究范围。但国外没有街道办事处机构设置，街道办事处特属于我国一种行政机构。因此，笔者主要以国外政府在社区建设中的模式为研究对象，对相关的国外文献资料加以收集和整理。

1.2.1 国外研究状况

社区理论最早是在欧洲资本主义国家提出的，国外许多国家的社区建设工作已经开展了一百多年。1887 年，社会学家斐迪南·滕尼斯在《社区与社会》中提出“社区”一词。2上世纪 20 年代，美国引入了社区理论，在其强大的综合国力和管理模式下，该理论得到了长足发展。从 20 世纪 20 年代至 50 年代，形成了三个极具影响力的研究学派。分别是：(l)芝加哥学派。代表著作有《社会概论》。（2）林德夫妇学派。开创了社区综合研究。（3）弗洛伊德·亨特德学派。其代表作为《社区权力结构》。20 世纪末，政府体制改革在全球范围内展开，以大卫·奥斯鲍恩为首的学者在 1992 年提出了“改革政府的十大原则，即政府再造理论，其中，政府具有社区归属性”。随后东尼·吉登斯也提出“社区建设是新型政治的根本和方向”。

按照国外基层政府采取的不同类型的社区管理模式，可以归纳为以下三种类型：

（1）政府主导型。政府成立专门的管理机构对社区事务进行指导管理。投入大量的人、物、财力进行社区建设工作。新加坡是政府主导型的代表，新加坡政府在社区管理处于主导地位，掌控着社区工作的方方面面，因此在一定程度上加大了政府工作难度。

（2）政府与社区合作型。政府与社区必须共同作用。两者结合起来对社区建设工作进行管理与支持。在社区建设中，，政府充当的角色是规划者、指导者以及经费提供者。日本是政府与社区合作型的代表，日本政府的主要职责是指导社区工作，并提供一定的经费支持。

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第 2 章 社区建设相关概念界定与理论基础

2.1 相关概念的界定

2.1.1 社区与社区建设

德国社会学家滕尼斯在 1887 年发表的《共同体与社会》一文中首次对“社区”这一概念进行明确界定。他提出社区是由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密的、富有人情味的一种社会“共同体”对于社区的研究，最先兴起于美国，在西方学者的研究中得以发展。西方学者把社区的定义分为两类：一类强调“社区”作为研究地域范围中社会互动概念的工具；另一类强调“社区”为具有心理认同和情感归属的实体。

我国关于“社区”的概念源于 20 世纪 30 年代初，费孝通先生及一批燕京大学社会学系学生根据滕尼斯的概念界定，首创了“社区”的概念。费孝通先生给社区下了这样的定义：“以全部社会结构的格式作为研究对象，这对象并不能是概然性的，必须是具体的社区，因为联系这各个社会制度的是人们的生活。人们的生活有时空的坐落，这就是社区。”

在我国城市建设中经常提到的“社区”的概念，既强调了街道行政中的可管理性，也涵盖了居民社会共同体这一观念。

在社区建设过程中，必须要建立起科学有效的管理体制和运行机制，调动起群众参与社区建设的积极性，充分发挥各个部门的建设力量，使得社区资源得以合理配置与利用。社区建设的重点是不断强化社区功能，解决社区建设中存在的问题，才能使得城市社区建设良好有序进行。

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2.2 理论基础

2.2.1 治理理论

1989 年，世界银行首次提出了“治理危机”，认为有必要改革国家的公共行政管理模式。自此，治理作为一种全新的权力配置模式出现在公共管理领域。随后各学科学者分别从政治学、国际关系学、管理学、社会学等不同视角出发，赋予治理新的概念，并逐渐将治理理论推向了公共管理领域的指导地位。

德国学者 Kooiman 将治理定义为：“一种在社会政治体系中出现的活动模式或结构,它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的共同结果或者后果。各行为主体相互依赖、分享共同目标，公共、私营和非政府部门之间界限变得模糊” 。学术界对于治理的概念尚未形成定论，全球治理委员会的观点相对权威，即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。尽管关于治理的观点尚不成熟，但如斯托克所说：“治理观点的价值在于它有能力提供一种有组织的(分析)框架”。

2.2.2 我国社区建设对治理理论的适用

社区建设包含三个层面的主体：政府，社区组织，社区公民。在这些主体当中，政府的角色最难被划定。政府既要大力倡导社区自治。又要保持社区建设中的领导地位，主导整个社区发展过程。根据治理理论，政府需要从基层社区建设的掌舵人转变成为领航人，把更多权责任务交给其他社会力量。在这种形势下，全新的社区治理模式将推动公众参与社区建设，有利于社区组织拓展资源。

然而在现阶段，我国基层社区建设的各个主体的权力分配并不平衡，各主体也不能够平等地参与到社区决策之中。治理理论通过主体间的有效对话交换信息，从而以治理机制代替市场机制，减少非理性所带来的问题。但是无论如何，治理理论使社区建设产生了一种新模式，这种模式表现为国家和社会关系的变化。面对基层社会事务，政府已经不把自己看作是问题的唯一解决者，逐渐开始调动社会各方力量和资源来协同解决问题。

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第 3 章 街道办事处在社区建设中的职能现状分析..............13

3.1 街道办事处职能演变历程........................13

3.2 街道办事处在行政型社区治理模式下的职能履行情况.......16

第 4 章 长春市群英街道办事处在社区建设中的职能分析................26

4.1 群英街道办事处概况.........................26

4.2 长春市群英街道办事处职能履行中存在的问题..............32

第 5 章 社区建设中街道办事处职能履行的完善建议..............45

5.1 健全政府对街道办事处工作开展的支持体系....................45

5.2 加强街道办事处自身建设..................47

第 5 章 社区建设中街道办事处职能履行的完善建议

5.1 健全政府对街道办事处工作开展的支持体系

5.1.1 加强社区建设的财政支持

目前，我国基层社区建设正处于起步阶段，政府应该加大财政支撑。街道办事处应增强社区基础设施建设，为提高社区服务提供物质保障。然而现在社区建设经费不足成为了社区建设中面对的一个主要问题，为了健康持续地进行社区治理工作，提高政府财力支持，可以从以下几个方面做起:一，加大财政资金支持力度，使得财政预算中涵盖社区建设工作所需经费。逐步增加财政投入，各级政府应建立长效投入机制。二，加大财政政策支持力度。上级政府要给予社区建设一定的优惠政策，如在设施保障、税收减免等方面，以求加快社区服务的发展。如对社区服务中纯经营性的项目，初期运作可能会遇到困难，但是具有良好的市场前景，那么政府可以采用贴息或补助的形式给予一定的扶持。

5.1.2 理顺街道办事处与政府及其职能部门的关系

1．理顺街道办事处与区政府的关系我

国城市社区建设强调“以块为主、条块结合”，但是在管理实践中，条块都是分开的。作为“块”的街道办事处是区政府的派出机构，在履行职能时要受制于区政府。可以从以下几个方面，理顺街道办事处与区政府的关系：一、坚持街道办事处事权和职权相统一。先掌握一定的权利和资源，而后再完成上级政府下达的相应的任务。二、上级政府应把握权利下放的度，防止街道办事处职能膨胀。上级政府应当根据街道办事处的职责范围对其工作任务进行分类调整，将不属于街道办的工作归位到相关部门。三、各区政府应该按着“宏观决策权上移、微观决策权下移”的原则进行合理的授权。上级政府应该给予街道办一定的决策权，使其在工作中灵活处理各种突发事件，提升工作效率，把握事件最佳处理时间。

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结论

随着城市居民群众生活水平的不断提高，他们对社区服务的需求也在急剧增长。加之我国尚处于社会和经济的转型时期，这种国情下急需大力开展城市社区建设工作，街道办事处在社区建设中起着不可替代的作用。

从全文的分析中可以看出，街道办事处在社区建设中应做一个“多面手”，把沟通、协调、服务等多种作用汇集在一起。在社区建设的不同时期，街道办事处的职能发挥侧重点也有所不同。在发展初期，注重社区基础设施的建设，以及国家法规政策的下达；在发展中期，发挥在基层管理中的沟通、协调作用，促进社区健康有序发展；在城市建设新时期，工作重心则侧重于社区服务，行之有效的发展社区自治，为促进社区建设的持续性发展不断贡献力量。

参考文献（略）