撤街并社背景下的社区报务供给研究

一、绪论

（一）选题缘起

民政部 2004 年-2005 年组织的“全国百城社区建设情况调查”显示，在接受调查的社区居民委员会中，73.5%的社区居民委员会的工作是“政府下派第一”，在政府下派给社区居民委员会的任务中，20 项以下的占 46.88%，21-100 项的占 48.96%，100项以上的占 4.16%。从街道办事处与居民委员会的关系看，46.05%的被调查者选择的是“接到通知开会布置任务”,33.33%选择的是“街道与居委会签订目标责任书”，11.34%选择的是“接到规定居委会工作任务和程序”。从上述数据显示，社区居委会俨然成为街道办事处的“一条腿”，社区服务职能几乎消失殆尽。街道办事处存续的50 多年中，在基层城市治理建设中发挥了重要作用，但随着形势发展，其弊端日益凸显。在实际运作过程中街道与社区居委会也并非是指导与被指导的关系，而是领导与被领导的关系，街道办事处作为中间层集聚了较多人权、财权和物权；社区居委会作为自我服务、管理的基层组织一方面受资源、职责限制很难及时有效服务群众，另一方面承接街道办事处大量行政工作，行政化倾向严重，服务职能缺失。

安徽省铜陵市铜官山区考虑自身具备的基础和改革条件后，着力开展了以“撤街并社、强化自治、提升服务”为核心的社区综合体制改革。2010 年，原铜官山区将其下属的 6个街道办事处全部撤销，并将原有的49个小社区合并为18个新型大社区。2011 年，原狮子山区撤销了狮子山、凤凰山、新庙和翠湖四个街道办事处和铜光、先锋、铜霞等十个小社区，重新设立了铜霞、狮子山、凤凰山、立新、翠湖五个大社区。目前新铜官山区共辖 23 个大社区，在大社区内实行社区制公共服务供给模式，街道办事处的并数撤销使得行政层级减少、行政效能提高，使得社区从街道的“束缚”下解脱出来，服务职能的回归优化了公共资源配置，并取得了阶段性的积极效果与经验，促使社区服务得到了很大的发展。然而撤街并社背景下的社区制公共服务供给模式仍然处在探索前进的阶段，并且随着撤街并社改革的不断深化，发展还并不完善的社区制公共服务模式中原存在的以及衍生的一些问题也逐渐显现出来，主要体现在社区服务供给机制、社区服务管理体制、社区服务资源以及社区服务监督等方面。而社区服务存在的问题与不足，一方面发作用于撤街并社改革，在一定程度上制约其改革的进一步深化；另一方面，也影响了社区制公共服务供给模式向成熟体系发展的进程。因此，对撤街并社背景下社区服务供给研究就具有了一定的现实意义。

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（二）社区服务供给研究综述

撤街并社是我国针对街道办事处所进行的行政管理体制改革的一种创新模式，国外无街道办事处所以就撤街并社背景下社区公共服务供给尚无相关研究与尝试。但国外对社区服务研究的理论体系较为系统和成熟，研究成果丰硕。国内学者将社区公共服务供给研究置于撤街并社改革背景下的文献研究还是较为稀少的，但关于社区服务的研究分类是非常细致丰富的。因此，为了更加全面深入地了解撤街并社背景下的社区制公共服务供给模式，在此对国内外关于社区服务的相关研究文献进行简单地梳理与论述。

1.国外社区服务的研究综述

（1）社区服务供给机制

社区服务提供的大都是公共产品，具有非排他性和非竞争性的特点。在西方国家社区服务的供给主体大都不仅仅局限于政府，，因此对于社区服务供给机制国外学者的研究呈现出较大的一致性，即都主张社区服务主体由“单一”变为“多元”。在这大体的研究的一致性中，各位学者的研究均有各自的研究侧重，即认为多元主体中的各类“角色”的比重是不同的，主要的研究主体为以下四类：

第一类，社区工作者

沙凯(Sharkey) 认为，社区照顾若要达致功效，必须从多方面入手，很多时候社区照顾资源未必被充分发掘及运用，社区工作者必须用多元化的方法去协助和组织居民更有效地发掘、运用这些资源。

波勒( Boyle) 指出，社区工作者从事的工作不是单纯的服务提供，他们还是组织者、规划者、行政者和管理者。他们的服务领域包括教育、住房、社会服务、城市规划、健康服务、社区发展和其他社会职能。因此，社区工作的成效在相当大的程度上取决于社区工作者的综合素质和工作能力。扬哈思本( Young-husband) 认为，只有“多面手”才能胜任当今和未来社区工作者的角色：能够与矛盾冲突和结构性紧张为伍，能够处理和解决权力政治的问题，有能力收集资料和快速、准确地分析信息，能够与各式各样的人物、群体和组织建立与维持良好的关系等；他们既是事实收集与分析者、项目实施者、促进者，又是使能者和催化剂、协调者、解决问题的技术和伦理教师，还应是积极的倡导者鼓动者中间人谈判者和亲密伙伴。

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二、我国社区服务变革历程

（一）单位制公共服务供给（从 20 世纪 50 年代——20 世纪70年代）

单位制的供给模式主要来源于对“革命队伍”的管理体制。所谓“革命队伍”是指以共产党员为核心的公职人员群体，地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能单位。只要你属于党“革命队伍”的一员，那么你的衣食住行生老病死均是由国家根据成员的职务高低和工作年限进行供给分配。即处在单位的个人，其生活的方方面面均由“单位”提供。除了属于“革命队伍”的成员（军人、干部、工人、学生）以外的人员的公共服务与产品均由各地的街道办事处和居民委员会供给。

1953-1956 年的三大改造完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，将生产资料私有制转变为社会主义公有制，标志着计划经济体制的最终确立。随着生产资料的国有化管理也使得原来意义上的各类企业被国家接管成为了体制内的“单位”。三大改造的完成进一步加大了“单位”人员的比例，使得街道办事处和居民委员会的公共服务供给范围和能力进一步缩小。

1958 年，为了尽快改变我国经济文化落后的现状，片面追求高速发展，以“大办”、“特办”为口号的“大跃进”运动全面展开。人民公社运动也在此时同步开展起来，各地很多的街道办事处合并成人民公社，居委会则变成了人民公社的分社，主要负责鼓动全体家庭成员投身到生活生产服务中去。这种政社合一的管理体制在特定的历史时期极大的解放生产力促进经济发展。但另一方面，大量合并街道办事处，严重损害了城市基层管理体制，在很大程度上削弱阻碍了街道办事处的公共服务供给能力的发展。

在这一历史时期，公共服务供给被分割成大小不一的两部分：第一，中央政府通过计划经济体制，利用国家政权对包括人力、物力等在内的各项公共资源，依据对国家经济发展的重要性进行分配，即公共服务的内容以及分配方式均由中央政府决定，再通过垂直的行政层级将居民所需通过与居民息息相关的“单位”分配到个人。第二，少数没有单位的则是依靠支离破碎的街道办事处和居民委员会提供微薄少量的公共服务，即“单位”成为中央政府将公共资源直接分配到个人的主要渠道，单位制公共服务供给模式在城市公共服务供给中占据主体地位。

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（二）街居制公共服务供给（从 20 世纪 70 年代——2000 年）

1978 年 12 月十一届三中全会的召开结束了十年文革的混乱时期，是中国进入一个改革开放的新阶段。文革时期的革命委员会被废除，街道办事处和社区居民委员会得到恢复。1979 年 2 月，《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》被重新颁布，标志着街道办事处和居民委员会的公共服务供给职能又重新走上正轨。

1985 年，在全国各大报纸期刊上就出现了“社区服务”的字眼。1986 年，民政部更是首次将“社区”加入到了民政部文件中，并提出开展社区服务。1989 年，全国人民代表大会通过的《中华人民共和国城市居委会组织法》明确规定：“居委会应当开展便民利民的社区服务活动”，“社区服务”概念被第一次引入法律条文。1991年，民政部原部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时，指出基层组织建设应着重抓好“社区建设”，首次明确提出了社区建设的概念。在 1989 年杭州召开“全国城市社区服务工作经验交流会”后,总结交流了全国近 20 座城市公共服务工作经验,推动了全国社区服务工作的发展，到 1989 年底，我国已有 3267 个街道开展了社区服务工作,占当年全国城市街道总数的 66.9%。这一阶段社区服务得到了空前的发展。

1992 年 10 月 12 至 18 日在北京举行的中国共产党第十四次全国代表大会确立了中共十四大确立了我国社会主义市场经济的基本框架,推动了社会主义市场经济的建立，使得国内多种所有制经济成分的发展，除了单位制内，社会上创造生产生活资源的能力不断增强，摧毁了单位制时期赖以生存的经济基础。一方面，劳动制度改革，打破了就业“铁饭碗”，大量“单位人”选择开始走上社会，进入非公有制企业；另一方面，随着经济体制改制，以前被纳入“单位”中的企业也走出体制，按照市场经济体制的要求重新组建法人企业，在市场竞争中追求效率与利润，如有限责任公司、股份有限公司等。随着大量“单位人”不断融入社会成为“社会人”，单位制公共服务供给模式开始瓦解。由于市场经济体制下的企业除提供相应的工资，并不承担对“员工”的公共服务和产品供给，加之城市化不断发展，大量农村人口涌入城市，城市内闲散居民的增多导致社会治安、计划生育等问题急需解决，国家此时开始寻求居民所居住地的街道办事处和社区的帮助来满足“社会人”的公共服务需求。公共服务供给由此开始进入“街居制”模式，新的城市管理体制(两级政府、三级管理)也随之建立，街道办事处的地位和作用得到强化。

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三、铜官山区撤街并社后公共服务供给现状与分析..................25

（一）铜官山区撤街并社改革情况....................25

（二）改革后社区服务的积极变化..................26

四、关于撤街并社后社区服务供给的对策与建议..............57

（一）加强社区服务中心自我建设，坚持居民需求导向原则....................57

1.加强社区服务中心自我建设.............57

2.坚持居民需求导向原则..............58

五、余论..................65

（一）铜陵模式-社区制公共服务供给模式的特殊性........65

（二）铜陵模式-社区制公共服务供给模式的可推广性..................66

四、关于撤街并社后社区服务供给的对策与建议

社区、居民、企业与社会组织组成了社区服务供给模式的多元主体，但就多元主体中就各个主体来说，自身优势并没有得到极大的发挥，没有真正产生应有的影响力；另一方面，多元主体间的合作并不默契，地位的不平等性等问题均制约着社区服务效率和质量的提高。由此可以看出，社区服务供给体系构建的完善与否，直接关系到社区居民的幸福感与获得感。因此，加强多元主体自身建设，完善多元治理体系是促进民生、改进民生的关键一步。

（一）加强社区服务中心自我建设，坚持居民需求导向原则

1.加强社区服务中心自我建设

首先，从纵向层级来说，撤街并社改革后，原铜官山区由 6 个街道办事处和 48个小社区合并为 18 个大社区，这其中的大社区在合并前发展程度也是不同的，加之2016 年原狮子山区的划入，两区原发展水平就存在差异，其中社区的差别行就更大。针对合并后各个社区的具体情况以及公共资源等要素也不完全相同的情况。区政府作为社区的直接的职能上级，一定要坚持处理要好政府的统一规划和社区的实际需求之间的关系，既考虑政府的统一规划，又要考虑社区的实际差异，做到差异优先。将社区的具体情况进行充分考虑，一方面不能完全实行“一刀切”的行政指令。要真正落实执行区直相关部门和社区居委会的社区工作议事协商制度，在引进解决社区建设、社会管理和公共服务事项的公共服务项目时，通过协商民主的方式，根据各个社区的需求缺口来对项目进行甄别和选择，科学的处理好公平与效率的关系，并充分发挥区政府的统筹能力，对于各社区的需求放在整个铜官山区发展的计划之中。另一方面，坚持由下而上的倒推模式。社区直接面对群众，对社区居民的需求以及辖区内的情况都最为了解。应根据自己社区的发展需求以及发展方面做出规划后，向区政府申报，而不是由区政府认为社区需要什么的样的服务，需要什么样的设施由上至下的安排。

其次，从横向职能来说，对于社区的职能要进一步理顺，做出明确的规定。对于台账多、接待多、会议多等的情况要一一解决，要明确改革后的大社区是为社区居民提供公共服务的场所，不是截掉街道办事处这条腿后又新长出的另一条。因此，要进一步加强社区“减负”。对于繁重的台账工作，接待任务等是不是应该硬性的纳入到绩效考核体系中，值得商榷。

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五、余论

综上文所述，社区制公共服务供给模式在撤街并社改革下发挥了很大的积极作用。但不禁会有疑问，铜陵模式是全国的典型之一，在此背景下的社区制公共服务供给模式是否仅仅具有特殊性，而不具有可推广性呢？笔者个人认为，在充分肯定铜陵模式特殊性的前提下，社区制公共服务供给模式仍具有可推广性。

（一）铜陵模式-社区制公共服务供给模式的特殊性

目前，撤街并社改革在全国范围内有很多试点城市都在进行，例如北京、武汉、南京、贵阳，包括安徽省的合肥市、芜湖市、滁州市。但为什么铜陵模式-社区制服务供给模式是这其中最早形成，发展最为成熟的呢？其主要有赖于两大特殊因素：地理因素和辖区的体制因素。

第一，地理因素。铜陵市在 2016 年行政区划重新划定前是全国面积最小的地级市，总面积为 1113 平方公里，其中市区面积为 280 平方公里，约占全省总面积的 0.80%，主要包括三区一县，分别是铜官山区、狮子山区、郊区和铜陵县。铜官山区作为铜陵市主城区，是全市政治、经济和文化中心，区域总面积 34.6 平方公里，人口 33.9万人（含流动人口），占全市总人口的 46%。从上述的各项数据可以看出铜官山区人口相对集中、地理面积较小，在进行社区体制的调整和变动时所触及的范围是有限的，改革难度相对较小，而对于管理层级、增加管理幅度带来的消极影响也相对不明显。

第二，体制因素。铜陵市在 2016 年行政区划重新划定前，所辖的三区一县中，郊区和铜陵县与铜官山区、狮子山区的行政层级是不同的，这两处并没有设置街道办事处，社区体制改革的范围则集中在铜官山区和狮子山区。而这一点与安徽省内以及国内其他省市地区的情况也是有所差别的，例如安徽省的省会城市——合肥市，下辖肥东县、肥西县、长丰县、庐江县和巢湖市以及瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区，并赋予合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区、合肥新站综合试验区、巢湖经济开发区市级管理权限，土地面积达 1.14 万平方公里，常住人口达 752 万人，这里的基本情况与铜陵市就相距甚远，情况要复杂得多。

放眼国内，与铜陵市特殊的地理、行政状况相似的地区并不多。全国范围来说，我国国土 960 万平方公里，截止 2013 年末，全国设有城市 658 个，县城 1600 个左右，建制镇 20113 个，乡 12816 个；城镇常住人口 73111 万，乡村人口 62961 万。①不同省市的行政体制均有所不同。因此可以看出“铜陵模式”更适合于中小型城市的社区体制改革，大型城市的改革是否进行以及如何进行，还需更多地探索。铜陵市在全国范围内街道办事处改革潮流具有特殊性和一定的局限性，那是不是就意味着铜陵模式下社区制公共服务供给模式就不具有可推广性呢？答案是否定的，哲学大师曾说过普遍性孕育在特殊性中，显而易见，铜陵模式下的社区制公共服务模式就是这个特殊，因此我们要研究特殊性。由点及面的总结出具有普遍性的经验。

参考文献（略）