科技兴农中县级政府职能转变研究 ---以山东省庆云县为例

一、相关概念界定及理论内涵

（一）县级政府的含义及层级界定

1、县级政府的含义

我国是单一制国家，各级政府的行政级别和职能也是围绕其国家体制有不同层次的划分。我国政府机构采用的是直线职能式结构，总体来看划分为中央（国务院）；省、自治区、直辖市；县、市(有些地区为自治州、自治县)；乡、民族乡、镇四个层次，在施行市领导县体制的地方则为五个层次，在省与县之间增加了地级市这个层次。第一层次属于中央人民政府，其余层次属于我国地方各级政府，后两层次又属于地方政府中拥有最广泛群众基础的基层政府组织。本文主要针对基层政府中县级政府职能进行着重阐释和分析，为我国政府管理组织提供相关的对策建议。关于县级政府的含义则有广义和狭义之分：广义地县级政府是指承担和行使县级政权地全部机构，不仅包括人们常说的县委、县人大、县政府、县政协，还包括行使司法权的县法院和检察院；狭义的县级政府仅指行使县级行政权力的机关，也就是县政府。本文中所分析和界定的县级政府是指狭义的县级政府。

2、县级政府的层级界定

（1）与中央、省市级政府相比

从政府职能发展的演变历程来分析，各级政府职能都有各自发挥的特点。随着经济不断发展和进步，中央政府开始不断调整与地方政府之间的职能关系，目的在于激发地方的积极性和创造性。中央政府、省市级政府职能与县级政府职能相比较而言，中央政府、省市级政府职能更多的体现为整体意识、宏观把握度，其政策的出台一般是基于国家整体的发展形势，由于国家人口居多、地域范围较广的国情和国家行政层级的行政体制，不能将国家政策具体落实到地方，确切地说具体到个人。县级政府作为国家行政体制的“最后一公里”，最了解群众的切实需求，能把群众问题及时反映给上级政府，在联系中央政府、省级政府与基层群众之间起着桥梁的作用，其职能的发挥对于维护整个国家的政治稳定起着关键作用。

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（二）县级政府职能的内涵界定及特点

1、县级政府职能的内涵

农村建设与发展对于推动中国整个和谐社会的建设具有举足轻重的作用，县级政府则是最贴近农村、农业、农民的最重要的基层组织,农民要想在科技兴农中积极发挥其能动作用离不开县级政府的指引领和指导。县级政府的职能是指在县域内，县级政府及其所属各层级的组织机构、部门依据国家有关法律制度、履行中央政府制定的方针、政策，依据上级地方政府的有关要求，依法对本县域内的各项事务进行具体管理时所具有的职责和所发挥的功能。

2、县级政府职能的特点

县级政府的职能主要有完善民主政治职能、促进经济发展职能、健全文化管理职能、提供社会服务等职能，这些主要职能能否充分发挥作用直接影响到农村的发展，其特点主要有以下几方面：

（1）执行性。由于县级政府与中央政府、省级、市级政府之间存在上下级的领导关系，其职能的设置基本上按照中央政府总的职能要求，并依据宪法的规定要遵循并执行国家大政方针、政策，最终将国家的政策贯彻落实到基层，因而县级政府职能的执行性要求自身不能够存在“不作为”的现象。

（2）中介性。县级政府一方面负责执行贯彻国家政策，另一方面又要为基层群众利益着想。国家的政策能否有利于基层群众，使广大群众最大范围的享受发展成果，很大一部分取决于县级政府职能能否有效发挥，因此县级政府处于行政管理体系的枢纽位置，起着上传下达的中介功能。

（3）服务性欠缺。农村基层政府对上级政府的财政转移支付的依赖性决定了农村基层政府仍会以完成上级政府的各种政策任务为主而对于向本地区农民提供公共产品和服务则既没有能力也没有积极性。因此，县级政府因上级政府的压力而倾向于以经济建设职能为主，大搞建设工程而忽略对基层群众的社会服务。

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二、科技兴农中县级政府职能转变现状及存在的主要问题

（一）科技兴农中县级政府职能转变现状

改革开放以来，政府不断深化经济体制改革使得农村经济也得到显著提高，人民日益增长的各方面需求同时也不断增加，城乡贫富差距不断加大，农村科学技术的发展与推广工作远远落后于农村，加上科技的利用率和产出率低给县级政府职能转变进程带来负面的阻碍。科技兴农主要包括农业技术的研究、科研成果的推广、网路信息科技的覆盖等方面。农业科学研究是从农业生产中不断积累经验，对农业进行相关的技术研究，为农民提供科技成果和帮助；农业科技推广则是要求政府实现与专家合作，及时让农民从科研成果中受益。信息科技的更新使政府自身得以更新，更快捷的起到与农村的有效沟通。农村的整体发展，一需要县级政府的惠农政策支持，二需要科技的发展与进步，，三需要各方面的资金投入。科技作用的发挥只有依靠县级政府的大力支持和相关基础设施的完善才能体现其作用，但在具体的实践中县级政府往往不能正确认识科技的存在，在科技兴农建设中并没有及时做好相关职能的服务和转变。本文就以山东省庆云县为例来进一步说明当前县级政府在科技兴农建设中职能转变的现状及存在的问题。

1、庆云县农村科技发展概况

庆云县地处山东河北两省、德州滨州沧州三市交界，县域面积  502 平方公里，人口 31 万（2013 年）。庆云县共有 8 个乡、镇和 1 个街道办事处，共 381 个行政村，城镇人口 9 万人左右（2013 年）。庆云县拥有独特的地理优势，但农村人口比例达到 70%以上，农业科技建设与发展刻不容缓。2015 年庆云县抓住互联网发展的契机，积极组织电子商务培训，并专门拨款 1000 万元资金用于电子商务的建设。目前庆云建有县级电子产业园 2 处，乡镇电子产业园 11 处，电商村 30 个，经营主体 300 余家，利用交通便捷优势开通辐射全国 25 个省市区 3600 余条中长途物流线路，并积极推进特色产业的发展,将农民的手工制品、农产品通过电子商务对外销售。庆云县目前拨款 3 亿元专项资金规划建设高新技术创业服务中心，为企业的创新发展提供“孵化服务”，但专门对农业发展开展技术研究的项目却比较少。庆云县农村人均耕地面积为 1 亩，主要种植作物为玉米和小麦两种，产量在 800-900 斤左右，除去化肥、农药、人力等投入，其单纯依靠粮食的经济收入只能维持家用，基本相当于农民工外出打工工资的一半。农业不依靠科技来提高农作物的产出比例，不依靠网络来拓展农作物的销售平台，庆云县农民的经济收入单靠一亩地年产收入在 600-700 元左右，加之粮食价格处于低谷，除去化肥农药的花销留给农民的剩余支出则微乎其微。

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（二）科技兴农中县级政府职能转变存在的主要问题

1、部分干部在科技服务方面缺乏积极性

无论是网络信息科技还是农业科技迅速发展的现代社会，县级政府都应该积极做好相关的支持和保障工作，但目前庆云县大部分基层公务员掌握实用科技的却仅占 25%的比例，科技服务能力明显处于弱势。基层公务员所扮演的角色本应是农村科技发展的助推者和服务者，但调研过程中发现大部分基层公务员的工作只是例行公事，并没有针对当地农村进行实际调研，也因公务员录用中学习的知识只停留在国家农业政策的理论中，加之县级公务员绩效考核中并未将科技贡献率列入考核指标，导致公务员在转变职能中表现积极性不高，平常很少深入基层工作，没有切实解决农民在科技致富中遇到的难题。庆云县一直以来是一个依农业为主的贫困县，脱贫致富成为县级政府工作的重中之重。长期以来  ，由于缺乏先进的农业技术和机械化配套设施，农业带给农民收入较低，并且耗费大量的农民劳动力，使农民体质和经济压力过重。

2、科技兴农中公共服务能力弱化

庆云县各农村没有普及科技宣传教育工作，农民群众没有集体接受科技教育的培训。一方面是因为庆云县目前的务农人员文化水平大都处在小学文化水平以下，农业技能仅局限在传统种植经验的传授，农村养殖业只限于个人养殖，因缺乏技术指导很多农民不愿意承担风险来扩大养殖面积，没有实现规模化。在农村大部分年轻的劳动力满足不了现有农业经济的收入而离开农村，前往北京、天津较为发达的城市生存。另一方面则因为基础设施条件的滞后性，农民学习知识没有场所，没有科技图书学习手册，电信基础设施不够完善。科技示范基地并没有起到真正的示范性作用，缺少专业的培训机构组织农民参观学习，大部分农民因为传统聚居的原因仍关注着本村的信息，因此科技的推广工作因公共产品的不足而陷入步履维艰的困境。

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三、科技兴农中县级政府职能转变存在的主要问题根源分析 ............... 20

（一）县级政府职能转变思维守旧，科技理念淡薄 ............... 20

（二）科技兴农建设中县级政府职能存在“缺位” ............ 21

四、 完善科技兴农中县级政府职能转变对策研究 ................ 26

（一）转变县级政府思维和理念，树立科技进步理念 .................... 26

（二）转变县级政府的职能重点，强化科技服务职能 .................... 27

四、  完善科技兴农中县级政府职能转变对策研究

县级政府需要对农村发展进行统一规划包括本县农村的公路交通、科学文化知识的培训等等，其任务既要求有长远性又要科学性。本文以山东省庆云县政府为研究对象，在对庆云县农村科技调查基础上了解县级政府职能发挥情况，将其问题进行深入分析加以系统整理，结合之前相关学者的研究成果对科技兴农中县级政府职能转变存在的问题提出针对性的对策研究。

（一）转变县级政府思维和理念，树立科技进步理念

1、普及科技理念，形成新思维

县级政府在推进科技兴农建设的进程中，要充分利用不断发展的科学技术，在坚持科学发展的原则遵循农村发展的客观规律的基础上，转变县级政府的职能思维和理念，提高基层公务人员的综合素质与能力，从而使县级政府在科技兴农建设中更精细和更智慧。如果县级公务人员仍然保持原来的工作模式，不能够正确认识到科学技术为农村发展甚至整个县域发展所带来的优势，县级政府的最终将落伍于不断发展和更新的时代，经济发展水平低下，依然停留在“贫困县”的水平。相反，能够拥有与时俱进的科技理念，积极学习现有的网络技术和农业技术，能够提高自己本身的决策水平，还可以为农村的发展进言进策。作为县级政府工作中的一员，在发挥县级政府各方面职能作用之时不仅没有拖后腿反而争做工作先锋，这也是现时代对每个工作人员的要求，更是建设透明、效能、服务、责任型政府的迫切需要。因此县级政府在推动科技兴农建设中首先要从自身做起，坚持科学发展的原则，注重提升自身的治理能力和治理水平。提高县级政府公务员的科技发展意识，改变传统的办公思维方式，积极学习新的科技知识，参加新技能的培训，鼓励公务员学习系统的网络办公模式，虽然网络办公模式当然不会完全替代人工办事模式，但现代化办公要想使县级政府能够做到科学、合理地决策则离不开数据库的分析和完善的操作系统。县级政府同时需要把公务员的技能培训作为一项业绩考核落实，注重培养新一代青年的科技创新意识，尤其需要发挥大学生村官的关键性作用。

2、开通科技项目服务窗口

县级政府应该针对农业科技发展审批项目上实施“一路绿灯“的政策，针对农民的各方面需求，需要理顺各部门的关系，协调好企业与农民各自的利益，对乡、镇的管理要贯彻到位，确保县级政府的权力合理运作。另外设立专门的农业科技服务窗口，提高公务员的服务水平，在公务人员服务窗口建立农民反馈评价体系，依据专门的考核体系对服务人员进行相应的奖惩。改变过去单一的办公程序，实现上级自下而上考核与农民自下而上的反馈实现对公务员的双向约束，使全县上下都能够对科技起到重视，形成一种日常工作常态。

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总结

我国政府职能转变的历史轨迹中透漏出其职能转变与经济体制的发展息息相关，经济体制不断变革会促使政府职能不断调整以适应社会发展的需求。政府职能运行方式从以行政手段为主向以行政手段为辅、以经济手段、法律手段为主的转变，政府也向法治型、透明型、智慧型（创新型）政府转变。

县级政府的职能发挥成为国家政府职能优化的重要组成部分，它直接管控乡、镇政府机构的运作情况，直接面向广大农村的现实问题。县级政府担负着县域内各方面的具体管理职能，能否理顺、处理好不同的关系，能否准确的进行定位关系到县域的整体发展，因此县级政府需要积极发挥地方的自主性，着眼于科技带来的优秀成果才能有所突破。本文以山东省庆云县为例来进行分析，将科技兴农作为理论视角以政府职能转变为中心考察庆云县政府在科技致富过程中职能转变存在的问题来探索如何利用科技进行职能的有效转变，希望可以为农村发展和县级政府职能转变提供有意义的建议。县级政府作为我国行政体制的基础单元,拥有完备的运行机构，是缩小城乡差距的中间力量。在农村需求日益增长的情境下,县级政府也随着农民的需求不断地变换自身的角色，调整自身的职能范围和内容。历史发展的客观事实要求基层县级政府在进行职能转变过程中不断探索，努力适应现代化农业发展的需要。县级政府既不能完全照搬西方发达国家的基层管理制度，也不能“闭门造车”，我国地大物博，每个县因其特殊的地理位置和当地的人文环境不同而具有不同的发展情况，县级政府应该因地制宜，利用好科学技术发展的优势机遇，一切从国家基本国情实际出发，建立一套日趋完善的有中国特色的基层管理制度，使广大的农村尽快实现实现脱贫致富，使农民享受到科技的发展成果，赶上城市工业化的进程，促成全面建设小康社会的局面。

参考文献（略）