民族自治地区县级政府政策执行力研究——以长白朝鲜族自治县为例

一、民族自治地区县级政府政策执行力的相关概念的理论界定

（一）概念界定

1.民族自治地区

中国是一个有着 56 个民族，13 亿多人口的多民族大国。民族自治地区是中国若干行政区域中的重要组成部分，它在一定程度上反映了少数民族的分布状况。相当于省一级的地区称之为民族自治区，我国共有五个这样的民族自治区，如宁夏回族自治区等；介于省和县之间的称之为民族自治州，例如延边朝鲜族自治州和伊犁哈萨克自治州等；相当于县一级的地区称之为民族自治县，如吉林省的前郭尔罗斯蒙古族自治县和伊通满族自治县以及本文所提到的长白朝鲜族自治等。中国自治地区的总数共有 150 多个，虽然在 960 万平方公里的这片大土地上，这150 多个民族自治地区的总数显得很少，但这些自治地区覆盖着 56 个民族中的 44个民族。显然，其重要性是不言而喻的。

2.自治县政府

自治县政府，顾名思义，是县级行政区域。由于其自治性，自治县政府即有着一般县级政府的各项功能，又享有着一般县级政府没有的自治权，可实行民族区域自治制度。作为基层政府，自治县政府起着承上启下的作用，向上要承接自治区政府、自治州政府以及省政府；向下又面对着各个乡镇政府。目前，全国共有 120 个自治县政府，在内蒙古称作自治旗。具体分布情况如下：华北地区有 9个，其中河北省 6 个、内蒙古自治区 3 个；东北地区 12 个，辽宁省 8 个、吉林省3 个以及黑龙江省 1 个；华东地区有一个是浙江省丽水市的景宁畲族自治县；华中地区 9 个，包括湖北省的 2 个和湖南省 7 个；华南地区 21 个，其中广东省 3 个、广西壮族自治区 12 个以及海南省 6 个；西南地区 48 个，其中重庆、四川各 4 个、贵州省 11 个、云南省最多为 29 个；西北地区 20 个，包括甘肃和青海各 7 个以及新疆 6 个。

自治县政府是直接面对群众的一级地方政府和基层地方政府，是民族自治县人民代表大会的执行机关，对人民代表大会负责并向上一级国家行政机关汇报工作。民族自治县的县长应是该少数民族地区的少数民族，并且实行县长负责制，由县长负责自治县政府的工作。此外，民族自治县政府的其他工作人员，也应按比例合理分配该地区的少数民族。县政府按照民族区域自治法的有关规定，可以根据工作需要和精干务实原则，设立必要的工作部门，来展开工作。民族自治县政府的各工作部门，各组织机构都受县政府的统一领导，并且依照相关法律法规，接受上级政府主管部门以及领导人员的的指导和领导。

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（二）民族自治地区县级政府政策执行力的特点

1.权力的特殊性

民族自治地区县级政府不仅是人大的执行机关，也是本县的国家行政机关，不仅有着一般县级政府的职能，还享受着其特殊的权力即自治权。自治权的行使应该遵循我国宪法和民族区域自治法等有关法律的规定。在宪法和民族区域自治法允许的范围内，当地政府可以行使权力管理其内部事务，且其权力受法律保护。

民族自治地区县级政府不仅是人大的执行机关，也是本县的国家行政机关，不仅有着一般县级政府的职能，还享受着其特殊的权力即自治权。自治权的行使应该遵循我国宪法和民族区域自治法等有关法律的规定。在宪法和民族区域自治法允许的范围内，当地政府可以行使权力管理其内部事务，且其权力受法律保护。
2.执行的变通性

《民族区域自治法》规定：民族自治地方可以根据本地区的经济、社会等基本情况选择变通执行或者停止执行某些政策。民族自治地区县级政府若认为某项政策的实施不利于本地区的发展或者某项政策由于各项因素不适合在本民族地区执行，可以通过正当程序报请上级有关单位申请变通执行或者停止执行。执行的变通性充分体现了国家对民族自治地区的尊重，也体现了中央政府坚持实行各民族平等、共同繁荣的原则。

3.执行的艰巨性

我国少数民族自治地区大多地处高原、荒漠和山地等地区，虽说地域辽阔，但由于自然条件恶劣加上交通欠发达，普遍经济比较落后。再加上宗教文化、民族语言等因素的影响，民族地区县级政府在政策执行中的困难自然不言而喻，又因为民族自治地区普遍财力有限，严重制约着民族自治地区的发展和进步，也给落实中央的政策造成了阻碍。当前中央很多政策的执行都是各个部委以项目来取代直接拨款，并要求地方政府的配套执行。然而，因为地方政府的财力有限，很多政策，很多项目都因没有足够的财力做支撑，导致了政策无法执行或执行滞后的不良结果。

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二、民族自治地区县级政府政策执行力现状、存在的主要问题

（一）长白朝鲜族自治县政府政策执行力的基本现状

1. 长白朝鲜族自治县基本情况

长白县是全国唯一的朝鲜族自治县。县里居住着约 1.4 万朝鲜族人民，占长白县人口总数的百分之十七。长白县坐落于长白山脚下，靠着鸭绿江，是一个风景秀丽、空气清新的边境县城。长白县的面积约 2500 平方公里，辖 1 个省级经济开发区、共由 8 个镇和 77 个行政村组成，并与朝鲜两江道一市五郡隔鸭绿江相望，边境线长达 260 多公里。近年来，长白朝鲜族自治县政府坚持为民执政，并加快职能转变，不仅政策执行力得到了提高，行政效能在深化改革的过程中也更显高效，在吉林省被评为“六五普法中期工作先进县”。

2.长白朝鲜族自治县政策执行力的基本现状

（1）政策执行逐渐规范化

从政府组织内部看，民族自治地区地方政府不再是集所有权力于一身的管理型政府，而转变为服务型政府。因此，应致力于为民族自治地区的人民谋福利。这个出发点在一定程度上提高了人民对政府的满意度，也使县政府的政策执行力得到了提高；近年来，民族自治地区县级政府积极推行了政务公开和信息公开制度，不仅使政府工作更加透明，办事效率也得到了明显地提高；作为政府管理方式的行政问责制，使民族自治地区县级政府做到了责权明确、有错必改，这一系列措施和变化都体现了执行规范化的内在需求。长白县政府主动接受各级政府部门、人大和人民的共同的监督，仅 2014 年一年就办理了 43 件代表建议和 18 件提案。此外，长白县政府还出台了《违法违章建筑专项整治方案》，私搭乱建清理率达到百分之八十以上。长白县的行政效能也得到了较大幅度的提升，集中开展了行政审批和公共服务项目清理等相关工作，取消了约 20 项行政审批事项，将有些事项转为日常管理，按时办结率取得了非常好的成绩。不仅如此，长白县还完成了政府机构改革，整合组建了 5 个部门，减少了 20 多个政府组成部门。深化了诚信体系建设，启用并完善诚信长白网，使长白县人民通过网络平台积极参与到政府的各项政策中，不仅提高了办公效率，还使政府信息更加公开透明。长白县政府还积极响应党的号召，举办了党的群众路线教育实践活动并取得了较好的成果，积极改进工作作风，完成并清理了一定数量的违规办公用房、公务用车，使三公经费也减少较多。

（2）执行者素质逐步提高

近年来，民族自治地区县级政府实施了一系列举措，来提高执行者的素质，如以开展形式多样的教育实践活动，合理采用绩效考核制度，监督督促工作人员，提高他们的工作积极性等。高素质的干部队伍是提高民族地区县级政府政策执行力的重要因素，在党中央的带领下，民族地区县级政府工作人员的各项素质都有所提高。长白朝鲜族自治县人力资源和社会保障局 2012-2016 年工作规划中就明确指出，要加大人才资源开发的投入力度，把人才资源开发工作列入本地发展总体布局中，加大对人才资源的开发和投入；设立专项资金，纳入财政预算，资金主要用在人才的培养和引进上、以及对有突出贡献的人才奖励上。建立多元化的人才投入机制等，使政府、社会以及用人单位协调发展。

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（二）民族自治地区县级政府政策执行力建设存在的主要问题

1. 执行主体的主要问题

公共政策的有效执行需要靠执行主体来主导并完成，然而，仍然存在一些民族自治地区县级政府政策执行主体责任心不强，执行意识较淡泊的现象。在执行政策时出现各种阻碍政策顺利执行和损害民众利益的现象。以长白县马鹿沟镇党委委员赵志刚私自出借公车给自己亲戚办事的问题为例，他在 2014 年 8 月 28 日，将公务用车借给其姐夫张某使用，张某在当晚发生车祸，造成伤亡，车辆严重损坏，这件事情不仅在当地造成了恶劣的影响也使政府工作人员的形象受到了损害。事后，赵志刚被撤销党内职务。政府为公务人员提供公车服务，是为了让他们更好的为人民办事、提高办事效率，然而，长白县的某些公务人员却选择以权谋私。这不仅使政府的形象受到了损害，也使一些本应该为民服务的政策偏离了轨道。执行主体存在的主要问题可归纳为以下几点：

（1）政策执行组织机构存在的主要问题

政策执行活动的组织机构的价值理念、运行状态与政策执行取得的效果有着密切的关系。然而，有些政策执行组织机构存在虚假执行的情况，只做表面工作，实际上对政策漠不关心或者拒绝执行。于是，会存在这样一种现象，中央和地方政府出台严禁公款吃喝的规定，一些私人会所转移到了单位食堂；茅台酒不装在酒瓶里，而装在矿泉水瓶里；中央下发某个政策，便以财力、物力、人力为借口，动则拖延时间，找各种理由拒绝执行。开会，能够传达上级的指示，能够传达精神，也是政策执行中重要的环节，但有些执行组织机构，在执行中央下达的某一政策时，就只会想到开会，开了会下达通知，就认为表现出了对政策的重视。甚至于根本不会真正了解具体的落实情况和落实结果，只在年终总结的时候虚报执行情况，欺上瞒下，不仅欺骗上级政府，还欺骗人民群众。此外，政策执行组织机构的执行理念也需进一步改进。自 20 世纪 40 年代我国的第一个民族自治地方政府建立，到如今，已时隔了 60 多年。这些年来，民族自治地方政府在发展当地社会经济以及促进团结等方面，扮演着十分重要的角色。现如今，我国正处在全面建成小康社会和实现第一个一百年奋斗目标的关键阶段，在这样一个新的历史时期，民族自治地区政府的执行机构也面临着一系列新的挑战和机遇。民族自治地区县级政府作为引领当地社会发展的舵手，如何有效实现中央的有关政策，如何推动相对落后的民族自治地区的地方发展，引领当地人民全面实现小康，是一个值得研究的重要问题。然而，在大多数关于民族自治地方县级政府的行政管理问题中，较少的探讨公共组织奉行的价值理念；较少的研究组织结构、制度设计是否适合于民族自治地区的社会生态环境的特点等问题，更多的是基于公正和效率这样的价值基础，只局限于一般的，传统的价值理念。但由于民族自治地区社会生态环境的特殊性，一般的理论方法在民族自治地区应用会经常出现适应性困难的问题，，甚至使县级政府陷入更加尴尬的境地。因此，民族自治地区县级政府的政策执行组织机构应该分析并解决政策执行中遇到的特殊问题，突破理论局限的藩篱，积极地寻找新的解决问题的途径。

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三、影响民族自治地区县级政府政策执行力的因素分析 ................... 21

（一）从政策执行主体的角度分析 .............. 21

（二）从政策执行目标群体的角度分析 ............... 22

（三）从政策执行环境的角度分析 ......... 22

四、提升民族自治地区县级政府政策执行力的对策建议 ................... 26

（一）提高民族自治地区县级政府主体素质 ................. 26

（二）提高目标群体的政策执行素养 ............... 27

四、提升民族自治地区县级政府政策执行力的对策建议

（一）提高民族自治地区县级政府主体素质

1.提高民族自治地区公务员自身素质和领导能力

政府不是独立的个体，而是一个由各层次公务人员和部门组成的复杂而庞大的组织系统，各部门相互配合来完成工作。各级政府都应该依靠完善的人力资源实现资源的有效分配，努力完成好下达到各部门的任务，有效实现政策执行目标，而民族自治地区县级政府作为特殊地区的基层政府也不例外，更应该结合自己民族特殊的经济和社会文化环境，认真执行每项政策。提高民族自治地区县级政府政策执行主体即公务员的自身素质和领导力，就显得尤为关键。良好的自身素质和领导能力对政策执行效果有着积极的促进作用。政治素质、文化理论素养、业务水平都可以统称为自身素质，公务员自身素质的提高，对于公务员个人，或者是政府而言都是一笔巨大的财富。为提高公务人员的自身素质应该使公务员时刻保持理论的先进性，养成终身学习的好习惯。此外，良好的业务水平、道德伦理还可以使公务员增强其实践能力，加强公务员的自身素养。而作为领导干部，领导能力也很重要，良好的领导能力不仅可以使其统筹协调，还可以起到带头作用。民族自治地区县级政府的公务员必须定位好自己的角色，认真了解当地民族的社会历史文化，并应具有正确的政治立场，拥有良好的综合素质、用高度的责任感完成好每一项上级下达到自己身上的任务，执行好每一个政策，为民族自治地区的每一个百姓谋福祉。

2.重视培育少数民族人才

民族自治地方，应该重视培育少数民族人才，努力完善公务员招录制度和培训制度。从引进人才到培养人才，从培养人才到考核人才，应从各方面着手，促进人力资源的整体开发建设。少数民族人才由于自身的优势，在本民族地方，能够充分发挥自己的优势。并且由于他们长期生活在当地，熟悉自身所在县的环境和人们的生活习惯。因此，在贯彻落实各项政策方面有着更多的优势。

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结语

政府的重要职责之一就是执行人民代表大会的决定和决议，我们国家一直在强化政府执行力建设，自 06 年温总理在政府工作报告中提出政府执行力这一概念开始，到 07 年的政府工作报告上再一次强调和中共十七届四中全会以及十八届三中全会中的反复强调。可以充分看出中央对政府执行力建设的重视和未来我国行政体制改革的方向。执行是一个较复杂的过程，涉及多方面的因素，因而，执行歪曲、执行不力等现象也常常出现。其后果，不仅没有实现预期的政策目标，也使人民群众的期望落空。而我国又是一个多民族国家，民族自治地区大多位于偏远、落后的边疆，情况之复杂，导致了民族自治地区县级政府的执行力较低。

笔者通过研究，得到了以下几点结论：

首先，笔者通过阅读国内和国外的文献，对民族自治地区政策执行力的定义、民族自治地区县级政府政策执行力现状及存在的问题、影响因素、对策研究等进行了归纳和分析，并提出了本文的研究方法。

其次，论文还阐述了民族自治地区县级政府提升执行力的必要性和意义，在搜集了有关长白县政府关于执行力的相关资料的基础上，对我国民族自治地区县级政府政策执行力的现状进行了简要分析。并对影响民族自治地区政策执行力的各因素和解决对策进行了重点阐述。

最后，本文结合了时代背景和民族自治地区县级政府的特殊性提出了有关提高民族自治地区县级政府政策执行力的对策，如在“互联网＋”的大背景下，民族自治地区县级政府可以合理利用互联网平台，扩宽民众的参与渠道、扩宽信息公开渠道，向智慧城市靠拢；根据民族自治地区的“民族性”，建立规范的执行程序；合理利用资源优势，发展特色产业等。

参考文献（略）