公众评议基层政府绩效的现状、问题与对策——以长春市南关区为例

一、  公众评议基层政府绩效的概念界定与理论基础

（一）  核心概念界定

1.  公众

“公众”这一概念最早由英国的沃伯兹在 1513 年首先使用，是指那些在社会交往中面临共同的问题，为解决生存需要而融合的社会群体。随着“Public”概念的深化与拓展，“公众”的使用也更加具体而规范。在公共关系中，公众特指因面临共同问题而与公共关系主体即企业存在着相互联系、相互影响以及相互作用的若干的个人、群体或组织的总和，即：所处地位相似或相同，具有共同的目的、共同的利益、共同的意识、共同的兴趣、共同的问题、共同的心理等的社会群体。公众是不经组织而具有共同意向的大众，它的特点不仅仅在于它的人员构成的集合性，而且在于这种集合性是基于他们对共同面临的问题和利益的认识。公众的凝结往往是以公共事务为纽带的，只有那些与特定的公共性问题形成具体联系的人，才会成为公众主体中的一员。公众并不是成员在形成联系以后整体结构就固定不变，而是在每一个公共性问题面前个体会形成不同的联系，进而在每一个公共性问题上都会形成特定的公众。范围涉及较广的问题如果涉及到全体居民，那形成联系的全体居民就是这个问题的公众；范围涉及较小的问题只涉及到局部居民，那形成联系的局部居民就是这个问题上的公众。吴建南的《行风评议:公众参与的政府绩效评价研究进展与未来框架》、邓国胜的《公众网上评议政府:有效性及改进策略》、薛红焰的《试论政府绩效评价中的社会公众评议》、徐双敏《公众参与政府绩效管理的现状与思考——以“民主评议政风行风工作”为例》等多篇相关的重要研究文献都采用了“公众”这一概念对政府绩效评价方面进行学术探讨。

2.  基层政府

基层政府是由“基层”和“政府”组成的复合词，即只有明确“基层”与“政府”的含义才能厘清“基层政府”的概念。“基层”所指并非政府的性质或特征，而是表明基层政府的角色和地位，是相对于政府组织体系中各级地方政府的层级而言，基层政府是现行政府组织体系中的一个组成部分。处于政府组织体系最高层负责一系列宏观政策制定以控制社会经济各方面协调发展的是中央人民政府，中央人民政府之下负责国家法律法规及政策的执行与实施的是地方各级人民政府，而按照行政区划处于政府组织体系最低一层位置的地方政府即是基层政府。我国的政权结构和政府组织体系都要与国家的行政区划联系起来进行理解。按照《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在农村基层政府即是指乡、民族乡、镇一级政府；在城市基层政府则指不设区的市、市辖区一级政府，我国城市基层政府一般还设有街道办事处作为派出机关,街道办事处在其辖区内就所管辖事项可作为行政主体存在,具有行政主体资格。

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（二）  理论基础

1. 利益相关者理论

“利益相关者”思想的萌芽最早可追溯到 20 世纪 30 年代，直到 20 世纪 60年代才形成了相对成熟的思想经验。最早的利益相关者理论主要研究焦点集中在企业的管理方面，核心思想是通过各种利益相关者的参与和投入进而追求利益相关者的整体利益。1984 年，弗里曼（R．E Freeman）出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》，充分表述了利益相关者管理的这种管理实践活动。企业的生存和发展有赖于企业对各利益相关者利益要求的回应的质量，，而不仅仅取决于股东。20 世纪 90 年代以后，利益相关者理论研究的范围从企业自身扩展到政府、社区、城市、社会团体以及经济社会环境等相关要素的分析，并深入到涉及组织发展相关资源的分配与争夺问题，代表人物有威廉森（Williamson）、哈特（Hart）、斯科尔斯（Scholes）、迪克夫斯克（Dccphousc）等。2000 年以来，学者将利益相关者理论作为一种分析工具在公共管理领域的研究也取得了很大的进展。例如，丹妮·德里兹（Dianne Dredge）曾以利益相关者理论分析了区域发展问题，德（De）、班尼特（Bennett）对决策支持系统进行了利益相关者的管理分析，奥瑞兹恩（Oreszczyn）、弗莱彻（Fletcher）、汉弗莱（Humphrey）对环境规划问题引入了利益相关者理论进行分析等等。基层政府在依法行政的过程中，要充分考虑到利益相关者的各方面因素，既要注重上级政府配置的资源，又要重视自身的效能管理，同时也要重视人民群众的支持与响应。基层政府如何以合理的方式激励基层政府充分运用资源协调利益相关者的关系是值得研究的学术问题。

2.  公共治理理论

20 世纪 90 年代以来，为厘清政府与市场、社会的关系，以明确政府在社会中的角色、职能和责任等来进一步解决市场失灵以及政府失效的问题，西方理论界逐渐提出并发展了治理理论。治理理论最早由詹姆斯·N·罗西瑙(Rosenau)所提出，他以《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》和《21 世纪的治理》将治理的概念和思想进行了系统表述。治理理论的代表人物格里·斯托克发表《作为理论的治理：五个论点》阐释了治理理论的主张与治理活动的特征。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派在治理理论兴起的背景下也提出了多中心治理理论。我国的俞可平教授等诸多学者也主张“政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；把治理看作是当代民主的一种新的现实形式”。治理的核心内涵在于多主体在一定规则下进行协调、合作、互动、自治、共同管理。但在我国的基层治理实践中，公共事务的开展、公共政策的执行、公共服务的提供长期被基层政府与基层官员所控制甚至垄断，市场力量、社会组织与普通民众少有机会参与到重大的决策中去；并且在基层治理实践的检验方面，往往是权力部门或上级政府是主要考察者，公众的问责评价与意见建议很难对基层政府发挥影响作用，在基层社会还没有真正实现人民群众当家做主。探索基层治理的机制与条件对我国基层社会建设与发展有着重要的意义。

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二、  公众评议基层政府绩效在当代中国的重要价值

（一）  公众评议基层政府绩效是基层民主监督的重要载体

十八大以来，我国的基层社会治理改革措施都体现了“过程让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享”的发展理念。让人民群众真正握住考核基层政府、基层领导干部的指挥棒，能够促进基层政府改善工作作风、转变政府职能、不断提高基层治理的能力和水平。这样将促进社会治理的成效得到保障，基层政府的治理成效也能够得到人民群众的支持和反馈。

公众评议基层政府绩效是基层政府与人民群众有效的沟通方式，人民群众成为反馈改革发展成果的主体，是评判基层政府治理能力的主力。把公众满意作为衡量和检验综合治理成效的根本标准，将能够促进基层政府职能下沉，将人民群众关心关切的利益问题摆在工作重点位置，把预防和化解基层矛盾作为职能重心。基层人民群众的需求是否得到满足，基层人民群众的利益诉求是否得以回应，只有公众才最有资格评判，把“表决器”交到公众手中将有利于为基层政府提供外部动力，进而促进基层政府不断提高基层社会的治理能力和水平。

公众评议基层政府绩效是基层政府善于运用民意导向的重要表现，将有利于推动基层政府完善自身建设，实现基层政府为人民服务的根本宗旨。公众评议基层政府机制回答了基层社会治理“为了谁、依靠谁、谁来评判”的问题。基层政府自觉以公众满意作为衡量和检验基层治理成效的标准，将有效回应公众的实际需求与利益诉求。真正把评判治理成效的“表决器”交到公众手中，将推动基层政府“围绕指标、排名转”向“围绕公众意愿、要求干”转变，要立足于反映公众对治理成效的真实感受，进一步找准公众对基层政府不满意的地方在哪里、原因是什么，才能促进基层政府基层治理的针对性、实效性。

公众评议基层政府绩效是基层政府防止基层权力异化的有效手段，以人民群众的监督和评判作为基层考核的重要依据，有利于防止基层权力的寻租与异化。随着基层社会的发展，基层政府承担的管理与服务任务越来越重，随之而来的是政府职能的不断下沉，政府职能下沉得到的结果是基层权力的扩张。基层权力在扩张中缺少人民群众的监督和制约，就极容易走向权力的异化。“小官巨贪”以及腐败问题向基层蔓延的现象就是由于权力行使背离人民群众根本利益而形成的。因此，要让人民群众监督基层权力的行使，以公众评议基层政府绩效制约权力的异化。

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（二）  公众评议基层政府绩效是群众路线的创新实践形式

检验基层政府民生政策执行的好不好、公共服务提供的好不好、基层工作落实的好不好，必然少不了公众的感受与评价。基层政府愿不愿听取公众意见、会不会征求公众意见、能不能听进公众意见，是基层政府工作开展能否得到人民群众满意与支持的关键。

实现基层政府民生服务的务实高效，必须高度重视公众意见的征集与反馈，只有这样才能在基层治理实践中获得公众的真知灼见，才能从公众评议中发掘真问题，才能有效摒弃作风之弊、革除思想之垢，才能不断规范与建设让公众满意的基层政府。想听真问题、好意见，就必须有汇集公众真诚意见的有效渠道和方式方法。如果沟通渠道不畅或是方式方法不妥，人民群众遇到的只有形式主义、官僚主义，或是基层政府表面的虚心诚恳、实际却阳奉阴违，或是基层干部敷衍了事不以为然，或是基层政府遇到尖锐意见就掩埋、碰到刺耳之言就过滤，那么，即便基层政府投入大量的成本，也不会得到实际的工作效益。公众评议基层政府绩效能够表现基层干部敢于正视并解决基层政府存在问题的决心，公众只有看到基层政府公职人员以身作则、发挥示范带头作用的有效行动，公众才会在提出基层政府工作意见建议时讲真话、说实话。

公众的满意必然建立在从实践中得到实际行动的反馈上，只有形式没有实践的听取意见只是徒有虚名，从公众意见中吸取经验并让公众享受到评议体系的实践成果才是公众满意的关键。群众意见最大、反映最多的问题，是基层政府实践中最需要加强的环节，也是基层政府推进下一步政府工作的重要落脚点。听到了公众的评议意见，如果不能带到政府工作的反思中去，也就难以从思想深处弄清基层治理工作问题的根源。只有找到问题产生的症结，才能明确基层政府努力改进的方向。如果通过公众意见发现了基层治理工作中的问题，却只是放在那里不进行厘清与辨析，该改进的问题得不到实效解决，公众参与的积极性就会下降、责任感就会降低，基层政府就会逐渐失去公众的支持与理解。只有将政府工作与公众的意见进行对照检查、开展批评并解决实际问题，有的放矢地进行整改，基层工作才能取得实效、获得长效发展。公众评议基层政府绩效能够促进基层政府全面听取公众意见，促进公职人员发现实践问题，进而使基层治理的整改找到着力点，从而实现基层政府的自我净化、自我革新、自我完善、自我提高。

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三、 公众评议基层政府绩效的发展现状及存在问题............... 21

（一） 公众评议基层政府绩效的发展现状 .................. 21

（二） 公众评议基层政府绩效实践中存在的问题 ............ 31

四、 公众评议基层政府绩效的长春市南关区案例 ............ 40

（一） 南关区公众评议基层政府绩效的实践背景 ............. 40 

（二） 南关区公众评议基层政府绩效的具体措施 ......... 41

五、 公众评议基层政府绩效的完善建议 ................. 52

（一） 明晰公众评议基层政府绩效的目标指向 .................. 52

（二） 把握公众评议基层政府绩效的实践原则 ............ 53

五、  公众评议基层政府绩效的完善建议

（一）  明晰公众评议基层政府绩效的目标指向

在基层治理中，必须明确公众评议基层政府绩效的目标，才能促进公众评议基层政府机制的有效运行。如果目标的指向出现了偏颇，公众评议基层政府绩效只会沦为基层政府为取得漂亮政绩的作秀。促进基层人民群众评议基层政府绩效，并不是为了给公众提供抒发自身情绪的出口和渠道，公众评议基层政府绩效的落脚点归根结底还是要放在改进基层政府工作的方向上，通过基层政府与人民群众的沟通互动，了解基层政府改进工作的着力点，进而实现一个让人民群众满意的政府。公众评议基层政府绩效是一个动态的基层实践，在基层政府与人民群众的协调沟通中，需要通过公众评议让基层政府了解公众，也需要让公众在沟通协作中更加理解政府。公众评议基层政府绩效的目标和定位应该瞄准其沟通协作的作用和基层政府自身建设方面。对基层政府来说，公众评议基层政府绩效是了解和沟通人民群众的重要桥梁，是促进基层社会治理工作的有力抓手；对基层人民群众来说，公众评议基层政府绩效是利益诉求表达和有效监督政府的重要纽带，是充分凝聚基层社会共识的有效载体。

公众评议基层政府绩效首先要实现促进基层政府严格自律的目的。通过公众评议基层政府绩效，基层政府或相关部门可以广泛收集公众对基层政府各部门的意见建议，从而进行自身问题的查找，进而不断敦促自身建设和提高，促进“廉洁、勤政、务实、高效”政府的形成和推进。公众评议基层政府绩效的关键并不在于迎合公众的需求和感受，而在于为谋求人民群众福祉基层政府应该做什么、在哪些方面还有能够改进和提升的空间。人民群众对基层政府的评议并不是基层治理中的要点问题，基层政府能够严格自律履职尽责才是这一问题的重要症结。通过公众评议基层政府绩效能够促进基层政府提前查找问题，以公众评议结果为参考反思工作中的漏洞，以民意为导向促进自身的民主与法治建设才是公众评议基层政府绩效的意义所在。

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结语

社会矛盾日益深刻而复杂是中国社会转型发展的必然存在，是我国发展历史进程中必要经历的阵痛，有效的基层治理方式的研究是近年来学术研究的重头戏。通过对我国公众评议基层政府绩效实践的分析，本文综合多种研究方法已初步对公众评议基层政府绩效进行了较为系统的论述，并通过南关区重塑政府考评体系的实践加强了对公众评议基层政府绩效的认识。通过以上研究，本文得出以下几点主要结论：

首先，以公众的评议为标尺，不断优化基层政府的公共管理与公共服务事项，才会在每一起纠纷事件解决上、每一个社会矛盾化解中切实维护公众权益，使基层政府真正把人民群众利益放在基层治理的第一位。职能单位和部门越是贴近于基层群众，就越要接受人民群众的评价和检验；权力行使越是作用于人民群众的生产生活，就越要依靠人民群众去监督与评判；领导干部越是履职于行政工作一线，就越要倾力于人民群众的声讨与问责。

其次，科学完善的公众评议基层政府绩效实践是实现基层政府与人民群众沟通互动的有效形式。科学全面的考核指标都作用于人民群众最直接的生产生活，公众评议基层政府绩效成为人民群众表达利益诉求与真知灼见的有效渠道，基层政府回应基层群众之关切将有利于基层民生事业的全面发展。公众评议基层政府绩效体系的运作能够使人民群众成为检验政府绩效和领导干部履职尽责的重要评判者，基层官员工作重心将从“唯上”转变成“唯下”，真正做到为基层社会服务、为人民群众谋利，从而拉近基层政府与人民群众的关系，为党和政府树立良好的信誉与形象。

此外，南关区重塑政府考评体系的实践充分尊重了人民群众的主体地位，并有效运用现代化的治理方式与治理手段，检验了公众评议基层政府绩效的客观作用。南关实践充分体现了“过程让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享”的基层治理理念，以实践经验表明：一旦将人民群众作为基层政府服务的评议主体，政府各职能部门及街乡便能将身子沉下去、将效能提起来，政府公众服务的公众满意度就会上升。可见，在基层治理中，在离老百姓最近的地方应该加大权力行使对象对权力行使的直接评价。

参考文献（略）