我国政府在 PPP 模式监管中的问题研究——以福建泉州刺桐大桥为例

一、相关概念及基本理论

（一）相关概念界定

1、  PPP 模式

（1）PPP 模式的概念

现在主要有以下几种理解方式：①英国模式：英国财政部将 PPP 模式定义为一种典型的以公共部门和私人部门相互合作为主要特征的安排。目前英国热衷于采用私人部门提案的 PFI（Private Finance Initiative）模式。②加拿大模式：加拿大 PPP 国家委员会认为 PPP 模式是公共部门和私人部门通过资源、风险和利益共享机制，凭借自身优势满足公众需求的模式。2③美国模式：美国 PPP 国家委员会则将 PPP 模式概念解释为是公共部门与私人部门之间的一种合同安排，其结合了外包和私有化两者特点为公众提供公共物品。PPP 模式通过对私人资源的设计、建设、投资、经营和维护某个公共基础设施以合同形式建立合作来满足公共需求。④世界银行模式：世界银行把 PPP 模式定义为公共部门和私人部门就提供公共产品或公共服务而签订的长期合同，其中，私人部门通过自身业绩获得相应的报酬。在我国 PPP 模式主要有广义和狭义之分，广义上来说就是公共部门与私人部门在合作过程中，凭借私人部门的技术、资源为公众提供公共产品和公共服务，秉承利益共享、风险共担的原则建立各种形式的合作伙伴关系。狭义的 PPP主要是指如 BOT 模式、PFI 模式这类的具体融资模式。随着 PPP 模式在我国的广泛应用，PPP 模式的具体操作样式不断丰富起来，如政府购买、特许经营权等都属于广义的 PPP 模式，本文中所涉及的 PPP 模式主要指广义的 PPP，即公私合作提供公共服务过程中政府监管存在的问题。我国财政部指出 PPP 模式就是公共部门和私人部门在公共事业领域建立的一种长期合作关系。通常 PPP 项目中具体是由私人部门来实施设计、建设、运营、维护基础设施的内容，并通过消费者付费及必要的“政府付费”获得报酬。公共部门主要负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化的实现。需要指出的是，在我国 PPP 模式的相关规范性文件中并没有将与公共部门合作方称为私人部门，而是称其为社会资本，这是由于我国存在国有控股企业，PPP 模式也允许其参与。本文也将国有企业纳入私人部门范畴。我国公共部门主要是指中央政府及地方政府，但是由于实施 PPP 项目大多是地方政府，所以文中的公共部门主要指地方政府。

基于以上观点，本文认为 PPP 模式是指政府为了满足公共需求，通过建立合同关系，秉承以风险共担、利益共享的原则与私人部门合作，向社会提供公共产品和公共服务的形式称为 PPP 模式。

（2） PPP 模式的分类

PPP 模式分为特许经营类项目、私有化以及外包类项目三类，这主要根据其运作中公私部门合作程度和承担风险程度来划分的。

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（二）政府监管PPP 模式的理论基础

PPP 模式是促进公用事业发展的重要助力，我国政府必须对 PPP 模式进行监管。许多学者在政府监管公用事业方面做了大量的研究为政府监管 PPP 模式提供了重要理论依据。

1、责任政府理论

责任政府理论的概念最早由英国提出，后来经过西方国家如美国“重塑政府”运动等不断探索，其内容得到新的发展。责任政府理论从不同角度划分，具有多种维度，其中最具有代表性的就是五维度责任、无缝隙国家责任以及 360 绩效责任分析。乔纳森卡帕尔认为法律义务、透明度、可控性、职责以及回应性是政府责任的五个维度，回应性被认为是最重要的因素。随后，问责制的出现就是政府的回应性的发展，也是责任政府理论的重要发展的内容。一般来说，我国政府责任包括政治责任、法律责任、道德责任，具体内容包含广泛，其中包括政府有发展公共事业，维护公共利益的责任。

2、政府工具理论

政府工具又可以称作政策工具或治理工具，是公共部门及其成员在履行职能过程中所采用的手段、方法和技术措施等的综合，是实现政府目标的桥梁。英国学者胡德（Christopher C.Hood）在《政府工具》（1983）中认为政府运用信息、财政、强制性权威和组织这四种治理资源去监督或改变社会行为。萨瓦斯在《民营化与公私合作伙伴关系》中把特许经营权归类为十种公共物品和服务的制度安排中的一种。陈振明定义市场化工具、工商管理技术和社会化手段为政府的三大类工具。这三种分类相互之间并不具有排他性，也存在相交的部分。其中特许经营权属于市场化工具，公私伙伴关系也是一种社会化手段。公用部门的特许经营权使用于公用事业，公用事业的所有权最终属于国家。政府作为公众的代表有权对公私合作模式进行监管。公私合作模式多种多样，公用事业的特许经营方式也种类繁多，但无论何种形式都需要承担风险和责任。在特许经营权使用不当的情况下，政府有权收回管理者的特许经营权或根据相关法律条款对管理者给予处罚。

3、公共利益理论

公共利益理论以政府代表公共利益，并专一的为了实现维护公共利益这个目标为假设提前，私人市场提供集体物品具有局限性，，市场失灵现象主要会产生外部性、自然垄断、信息不对称等现象。从经济学角度讲，政府为了回应和弥补这些不足，通过对行业中的主体行为进行直接干预，其对市场进行规制具有合理性，可以有效提高资源配置效率，从而达到维护公共利益的目的。公共利益理论认为如果放任市场的自由发展，会导致不公正或低效率，而政府为了满足公众需求，对私人部门的行为进行监管试图弥补市场的缺陷，防止私人企业对公共产品价格进行垄断等行为，保证了社会的公正和效率。

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二、我国政府监管 PPP 模式中存在的问题及原因——泉州刺桐大桥案例

（一）福建泉州刺桐大桥案例解读

由于特许经营权是现阶段我国 PPP 模式应用最多的模式，如 BOT 模式、PFI 模式都是通过特许经营权实现的，可以说特许经营权案例的研究具有典型性特征。因此本文选取在特许经营权模式下的泉州刺桐大桥项目为案例进行研究。刺桐大桥于 2015 年末已经提前结束特许经营期，收归国有。从项目准入、项目建设、项目经营、项目移交的整个过程来说较为完整，项目过程中遭遇的问题也很大程度上代表了我国 PPP 项目中普遍存在的问题。

泉州刺桐大桥是我国首例内地的企业参与的 PPP 项目。项目具体采用的是 BOT（建设—运营—移交模式）的方式来进行融资建设的。经营方式采用的是特殊项目公司 SPV（Special Purpose Vehicle）构成即公私合资结构。政府和私人资本各占 40%和 60%的投资比例建成泉州刺桐大桥有限公司，项目总投资金额达到 2.5亿元。其中名流实业有限公司等企业作为社会资本出资比例达 60%，获得包含建设期在内的特许经营权 30 年。项目融资方式采用抵押大桥的经营权以还本付息方式偿还银行贷款，此种还款方式在建设项目在我国时尚属首例。泉州刺桐大桥由于建设周期短、每日通车量高、融资方式先进等优势在当时被称为最为成功的 PPP项目。但仅仅不到十年，这座大桥的收入便开始下滑，最终经过漫长的等待后不得不被政府回购。

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（二）我国政府监管 PPP 模式存在的主要问题

自从 2004 年我国颁布《市政公用事业特许经营管理办法》之后，PPP 项目开始通过国家分批试点的方式得到推广，这期间我国开放更多公用事业行业允许私人部门参与建设。到 2014 年我国开放部分自然垄断行业允许其采用 PPP 模式经营。2014 年 5 月开展项目试点后各省市开始强力推广 PPP 模式并成立了 PPP 工作领导小组。2014 年 8 月重庆市签约了 10 个 PPP 项目，江苏发布 15 个 PPP 试点项目；19月，福建也公布 28 个 PPP 试点项目，安徽推出包括 42 个 PPP 项目的清单。2015年 5 月 6 日，全国第一例市政道路 PPP 项目由安庆市住房和城乡建设委员会与北京城建设计发展集团股份有限公司共同合作。从 2015 年年初至 9 月我国公用事业指数已经上涨了 8.28%，年末国家计划公布 6650 个 PPP 项目，投资总额预计可达8.7 亿元，项目内容涉及道路交通、环境保护、城市公共事业等多个方面。

然而随着 PPP 项目在我国遍地开花的情况下，PPP 模式的实施情况却令人担忧这主要源于我国的 PPP 模式体监管制的不完善，尤其是政府监管的错位。

目前，我国政府监管 PPP 模式存在问题的主要表现在以下几个方面：

1、签约率低，部分法规冲突

我国 PPP 模式目前没有统一、权威的管理文件，只有出台部委规章以及地方上的条例，难以形成统一的法规，有时甚至还会出现冲突的规定。如在交通道路的特许经营权的授予上，《收费公路管理条例》规定经营性公路的收费年限不得超过 25 年，而泉州刺桐大桥的特许经营权则是 30 年，这样矛盾的法律规定造成PPP 模式实际运营上的混乱。虽然在 2015 年 3 月国家对此条例进行了修改，改善了状况，但诸如此类的情况却仍存在，如我国 PPP 模式受到发展改革委员会与国家财政部门的双重管制，而财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中不允许本级政府所属的公私及国有企业参与 PPP 项目，但是发展改革委员会则没有对社会资本明确要求。这让地方政府在操作 PPP 项目上难以落实可行，造成 PPP模式执行困难，加剧了政府监管 PPP 模式的难度。

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三、完善我国政府监管 PPP 模式的路径选择 ...................... 34

（一）国外经验借鉴及启示：伦敦地铁 PPP 项目为主要案例 .............. 34

（二）政府加强 PPP 模式监管的路径选择 ................ 37

三、完善我国政府监管 PPP 模式的路径选择

（一）国外经验借鉴及启示：伦敦地铁 PPP 项目为主要案例

1、国外 PPP 模式概况

虽然由于各国环境各有特点，对 PPP 模式开放的公用事业领域各有不同，但各国政府都会不同程度对 PPP 模式实施监管。

在英国，要通过 “市场测试”来衡量 PPP 项目的可行性。政府在综合部门下设立了独立政府职能机构对 PPP 模式进行监管。监督主体之间职权分工明确，政府部门设有财政部、财政部专设的协助机构，在项目成本、价格等方面有国家审计署监督，项目自身还会接受公共事业管理委员会监督。在美国，政府也倡导与非营利部门的合作。政府对 PPP 模式的监管主要采用设置行业的监管机构，方便对行业进行专业化的监管。

澳大利亚对于 PPP 项目的监管主要采用多层次监管体系，从层级来看，中央政府虽没有制定全国通行的法律，但是各州都根据自身情况设立 PPP 相关的条款。从职能部门来看，协议签订前审批到建设运营过程结束每个部分都划分了明确的监管职责。在日本，PPP 模式中行政机构只是保留必要的监督权限，授权给私人机构来经营公用事业。

各国在部分公用事业领域虽然支持民营化、降低限制，开放行业壁垒，但出于维护国家安全等各方面的需要，在如国防军事等国家安全等领域中不允许私人部门参与管理的。在意外事故赔偿能力不足的公共事业领域如果一旦允许企业进入发生事故后私人部门没有能力赔偿，对私人部门与政府公信力都会造成巨大打击，如日本东京电力在 311 福岛海啸后的核电厂事故。

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结论 

PPP 模式在我国发展历程相对较短，但仍能凸显其在促进经济发展，提高公共生活质量的优越性。政府监管不力阻碍了 PPP 模式的发展。基于此，本文通过借鉴泉州刺桐大桥项目和伦敦地铁项目的经验讨论了政府监管 PPP 模式中存在的问题，并得出结论：

只要政府正确的发挥监管作用，建立完善的 PPP 模式监管体系，建立完整的法律法规，就能推动 PPP 模式的进入顺利发展的轨道。为此政府部门要对自己在PPP 模式中有明确的定位，总结以往项目的经验教训，为 PPP 模式在我国发展开辟独立的监管道路。

政府部门要强化监管人才的培训，树立市场意识，建立规范的市场准入机制；在项目建设时，对项目进行量化评估，合理承担项目风险，加强政府的项目风险的监管；在制定公共产品价格时既要符合企业成本又要考虑公众主体的消费能力，丰富社会监督主体，完善监督体制，同时注意增加激励的监督手段的使用。

本文在政府监管 PPP 模式中的项目风险的分担、竞投标、特许经营权的授予、利益分配等实践研究有不足之处，所以在本文研究的基础之上，政府在监管 PPP模式的具体操作中需要进一步研究。

参考文献（略）