政府投资基本建设项目绩效目标体系的构建研究

发布时间：2016-08-16 07:14

第一章  绪论 

1.1 研究背景
目前我国经济增长主要是采用固定资产投资拉动方式[1]，是指依靠增加固定资产的投入来拉动内需增长，推动经济快速增长方式。据国家统计局年鉴资料显示，近 10 年我国固定资产投资在GDP 总额中所占比例逐年递增，至去年已经达到 79%的历史高位，充分体现了固定资产投资是拉动国民经济增长的主要力量。对于处于经济转型期的中国而言，固定资产投资在推动经济增长方面起到举足轻重的作用。 政府投资基本建设项目作为固定资产投资增加的关键，其投资也会对经济增长起到有力的推动作用。事实上，自上世纪 90 年代以来，政府投资基本建设项目已成为我国经济持续增长的重要动力，且持续增长的财政收入为固定资产投资提供持续有效的保障。根据财政部发布的全国财政决算报告中数据显示，中央及各级地方政府对政府投资基本建设项目的重视程度逐年增大，项目的支出金额不断增加，政府投资基本建设项目支出在固定资产投资额中的所占比例呈增长趋势[2]。由此可以看出，依靠加大财政支出来增加固定资产投资额的方式，已经成为我国保持经济快速稳定增长的有效手段之一。 政府投资基本建设项目资金支出作为政府财政资金支出重要组成部分，已经成为国家实现其经济职能的重要手段之一，同时也是国家进行宏观调控的重要措施。政府部门通过推进基本建设项目建设，带动国内生产总值的增加和刺激经济的增长。为充分发挥有限财政资金的效益，我国正在建立并完善公共财政支出框架，财政绩效管理改革的重点已逐步转移到以支出管理改革为中心的新阶段。近年来相关学者对政府投资基本建设项目绩效评价工作进行积极探索，研究主要集中在事后绩效评价方面研究，包括筛选共性和个性绩效评价指标、设置指标权重、制定绩效评价标准和方法等方面[3-5]。现有的研究成果虽然构建了具体、可操作的绩效评价指标体系，基本解决绩效评价缺乏依据和标准的问题，但是由于缺乏可参照的绩效目标，使得现阶段绩效评价工作具有明显的滞后性，主要表现在以下三个方面：一是项目绩效评价比较困难；二是容易造成建设过程中可能出现的问题在事后的绩效评价时才能被发现的现象；三是绩效评价结果利用不足，反复出现同类型失误。
........

1.2 问题提出
国家发展和改革委员会与建设部发布的《建设项目经济评价办法与参数》（第三版）中将政府投资基本建设项目定义为使用政府性财政资金的建设项目。相关学者对政府投资基本建设项目的概念进行不断扩充，代表性观点有：林宏强认为政府投资基本建设项目是指由政府筹资建设的项目[14]；尚瑞认为政府投资基本建设项目是指为社会公众生产、生活提供服务的项目[15]；张忠斌认为政府投资基本建设项目属于非经营性项目，主要资金来源为财政资金[16]。本文将政府投资基本建设项目定义为，由政府部门作为投资决策的主体，利用政府财政资金，按照相关规定要求进行投资决策和管理的项目。 政府投资基本建设项目一般是公益性和基础性项目[17]，目前相关学者一般将政府投资基本建设项目划分为以下几类[18-20]：①城市发展类基础设施项目，包括铁路、公路、水库、发电站等基础设施；②政权运营类基础设施项目，包括行政机关的用房、法院、检察院、监狱等；③公共福利类基础设施项目，包括医院、学校、公共体育设施、养老院等；④配套服务类基础设施项目，如道路设施、城市绿化、景观工程等。 
..........

第二章  文献综述 

2.1 政府投资基本建设项目绩效目标集的研究综述

政府投资基本建设项目的建设周期长、工艺流程复杂且涉及相关利益者范围广，在基本建设项目全寿命周期的不同阶段绩效管理工作的内容不同，具体情况如图 2-1 所示。政府投资基本建设项目决策阶段设定的绩效目标会对后期绩效评价工作起到指导和监督的作用，且会最大程度影响后期绩效工作的展开。决策阶段是绩效评价的第一个阶段，亦是极为重要的阶段，，是政府财政支出控制的源头，对项目全过程财政支出控制有着总揽全局的决定性作用。 由图 2-1 可知，政府投资基本建设项目在项目决策阶段应该设立科学合理的项目目标并用于指导与项目有关的后续工作。绩效目标集的构建应该从最高层目标开始，最高层目标是项目的最终目的，是决定项目成功与否的关键性目标，其他层次的目标为实施性目标[23]。上层目标是下层目标制定的依据，下层目标是上层目标实现的方法，层层递进最终形成一个连锁式系统[24]。上层绩效目标与下层绩效目标之间并不是简单的累计加和汇总的关系，而是整体与部分的层层递进深化关系，主要表现在[25-26]：一是从量的角度看，目标系统上一层次的目标并不等于其组成目标的加和；二是从质的角度看，实施性目标服务于总目标，而总目标具有不同于其组成部分的新功能。实践表明，筛选政府投资基本建设项目绩效目标存在很多影响因素，需要综合考虑多方面因素。通过查阅相关文献可知，在建立政府投资基本建设项目绩效目标集中应该充分考虑相关影响因素，将项目的价值需求充分反映到绩效目标集中，传统绩效目标集的建立过程如图 2-2 所示。 

..........

2.2 政府投资基本建设项目绩效考核标准的研究综述
为提高政府财政支出管理效率，在全国范围内全面开展和推进政府预算绩效管理工作，完善政府财政支出绩效目标管理工作，用以指导政府财政支出绩效评价工作，财政部和各地方财政局制定了一些有利于绩效目标体系制定的政策性文件。其中，各级财政部门发布的政策性文件中均对绩效考核标准做出实质性规定，具体情况如表 2-2 所示。2.2 政府投资基本建设项目绩效考核标准的研究综述 2.2.1 我国部分省市绩效考核标准的相关法规分析 为提高政府财政支出管理效率，在全国范围内全面开展和推进政府预算绩效管理工作，完善政府财政支出绩效目标管理工作，用以指导政府财政支出绩效评价工作，财政部和各地方财政局制定了一些有利于绩效目标体系制定的政策性文件。其中，各级财政部门发布的政策性文件中均对绩效考核标准做出实质性规定，具体情况如表 2-2 所示。   
...........

第三章  研究设计 ........... 18
3.1 政府投资基本建设项目绩效目标集建立研究设计 ......... 18 
3.1.1 政府投资基本建设项目初始绩效目标集建立研究设计 ....... 19 
3.1.2 政府投资基本建设项目备选绩效目标集建立研究设计 ....... 20 
3.2 政府投资基本建设项目阶段性绩效目标划分研究设计 ......... 25 
3.3 政府投资基本建设项目绩效考核标准制定过程研究设计 ..... 27 
第四章  政府投资基本建设项目可行绩效目标集的建立研究 ........... 29 
4.1 政府投资基本建设项目初始绩效目标集的建立研究 ..... 29
4.2 政府投资基本建设项目备选绩效目标集的建立研究 ..... 39 
4.3 政府投资基本建设项目可行绩效目标集的确定 ..... 43 
第五章  政府投资基本建设项目最终绩效目标集的建立研究 ........... 46 
5.1 基于问卷调查的政府投资基本建设项目绩效目标筛选研究 ......... 46
5.2 政府投资基本建设项目最终绩效目标集的确定 ..... 51 
5.2.1 聚类分析 ........... 51 
5.2.2 最终绩效目标的筛选结果 ....... 53 
5.3 政府投资基本建设项目绩效目标完整性检验 ......... 54 

第五章  政府投资基本建设项目最终绩效目标集的建立研究 

5.1 基于问卷调查的政府投资基本建设项目绩效目标筛选研究 
完善后的政府投资基本建设项目可行绩效目标集是初始绩效目标集和备选绩效目标集融合的结果，共包括 31 个绩效目标（均为三级绩效目标），量化替代后为 72 个绩效目标（均为可执行绩效目标）。该绩效目标集在一定程度上反映出政府投资基本建设项目绩效评价的目的，具有一定的可行性，但是由于目标数量较多将会增加前期数据收集和后期绩效评价的难度。因此，有必要对上述绩效目标集中的绩效目标进行提炼和归纳，从中筛选出最具有代表性、关键性的核心绩效目标。 本文采用问卷调查的方法对绩效目标进行优化处理，为确保样本数据的质量，本次问卷方法的对象为咨询单位、设计单位、业主单位、施工单位、政府部门的工作人员及居民。本次问卷共包括两部分，分别为“绩效目标的重要程度”和“绩效目标的可描述性”。对于“绩效目标的重要程度”而言，本文采用五点量表法并对其度量方式进行相应调整，分数从 1 到 5 分分别代表“不重要”、“一般”、“重要”、“非常重要”和“极其重要”，得分越高表示指标对政府投资基本建设项目目标越重要；对于“绩效目标的可描述性”而言，本文所设计的调查问卷仅对其做“是否”判断，分数 1 代表“可描述”、分数 0 代表“不可描述”,主要是指问卷中所给出的绩效目标在项目决策阶段是否可进行定量计算或定性分析，即定量目标在项目决策阶段可以预测准确数值，定性目标在项目决策阶段可以进行是否判断。具体问卷详见附录。为保证政府投资基本建设项目绩效木调查问卷发放的效率，本文采用“问卷星”系统在线设置调查问卷，通过 QQ、微信、邮件等方式发放问卷，要求受访者根据自身的专业知识，对 72 个绩效目标（均为可执行绩效目标）重要程度和可描述性进行选择。此外，为提高调查对象的积极性，减少无效问卷的数量，在调查问卷中增设“让红包飞”功能。通过统计可知本次共发放并收回 113，其中有效问卷 104，有效问卷收回率为 92.04%。对于无效问卷的剔除，主要是将填写问卷的时间较短和选择结果过于趋同性的问卷判为无效问卷。 
............

结论

本文的主要研究结论如下：
1）建立了政府投资基本建设项目绩效目标集。绩效目标是否完整决定了绩效目标能否准确引导绩效评价工作的有效实施，本文通过正向分解战略目标和逆向集成绩效评价指标相结合的方式完善绩效目标，在此基础上进一步优化完善后的绩效目标，从而确保绩效目标集的完整性。首先，考虑到政府投资基本建设项目的特殊性，结合相关工程项目建议书，可行性研究报告等文献资料，建立了初始绩效目标集；其次，本文采用层次分析法制定绩效精准评价指标集成优化的原则，并按照制定筛选原则筛选符合要求的绩效评价指标，建立了备选绩效目标集；最后，融合初始绩效目标集和备选绩效目标集，得到可行绩效目标集。在此基础上，通过问卷调查，并结合隶属度分析和聚类分析，最终建立包括 13 个产出目标，9 个效益目标，2 个满意度目标（均为三级目标），量化替代后得到 21 个产出目标，11 个效益目标，3 个满意度目标（均为可执行目标）在内的政府投资基本建设项目绩效目标集。 
2）确定了政府投资基本建设项目阶段性绩效目标。绩效目标是在项目决策阶段构建，主要用于指导项目绩效评价，激励被评价对象工作。考虑到绩效目标建立的动态性，本文通过与相关专家进行协商讨论，认为在项目决策阶段的不同时期需要制定不同的绩效目标，用以指导项目后期的绩效评价工作。最终决定按制定绩效目标时间的先后顺序将政府投资基本建设项目绩效目标划分三类：A 类绩效目标、B 类绩效目标和 C 类绩效目标。其中，编制项目建议书阶段必须考虑 A 类绩效目标，宜考虑 B 类绩效目标；可行性研究阶段必须考虑 A 类绩效目标和 B 类绩效目标，宜考虑 C 类绩效目标。 
3）制定了政府投资基本建设项目绩效考核标准。绩效考核标准是衡量评价对象完成预期目标的标尺。通过绩效考核标准，可将评价对象完成程度转化为可以具体进行比较的度量值。如果没有绩效考核标准，也就没有目标考核的参照点，那么绩效目标的可描述也就无法实现。针对上述问题，本文基于已建立的政府投资基本建设项目最终绩效目标集，结合相关文献和规章制度，确定政府投资基本建设项目绩效考核标准取值基础，并进一步制定了量化绩效目标值和质性绩效考核标准，实现绩效目标的可描述性。 
.........
参考文献(略)

本文编号：95071