政府应对邻避冲突的治理困境及对策研究

第 1 章 引言

1.1 研究背景和意义

随着近年来由于各种原因引发的邻避冲突事件不断发生，给社会造成了很多负面影响，虽然政府采取了很多措施遏制和改善，但仍然收效甚微，因此对于邻避冲突的治理迫在眉睫。

1.1.1 研究背景

近年来，随着科学技术的不断提高，全球工业化的迅猛发展，城镇化进程的不断加速，人民的生活水平大幅度提高，各方面都呈现出欣欣向荣的景象。但是各种问题也随之而来。为了满足自身的需求，人类加剧了对环境的掠夺：开始无休止地开采有限的自然资源、肆意践踏自然环境，而且忽视了环境的承受力而修建各种大型项目的工程。同时各种公共设施也应运而建，再加上不断倾倒工业和生活垃圾等，这样做不仅会加剧环境的恶化，而且还造成了人与环境不可调和的矛盾，并随之产生了人与人之间的冲突。例如垃圾处理厂的兴建，在解决了垃圾的同时会给周边居民的生活环境带来污染，影响人们健康，于是引发周围居民反对、排斥、抗议、甚至破坏和阻碍。这种现象被学者成为“邻避现象”，国外被叫做“Not In My Backyard”，简称为“NIMBY”。

为了跟上城市化发展的步伐，不得不加大对城市公共基础设施的投入力度，这些设施本意是为了提高城市生活品质，满足人们对科教文卫等方面的需求。由于诸如污水处理厂、核电站、垃圾处理厂、焚化炉、加油站等典型的邻避设施的建立虽然会带给人们极大的便利，但与此同时也具有其负外部性、潜在的风险性、非自愿承担性等特征，这些潜在危险性使得这些设施的建立遭到一定的阻力，附近的居民都不愿靠它们太近。于是，出现越来越多的声音反对此类设施的建设，一旦政府和居民之间达不成共识，邻避冲突便随之产生。无法否认的是，邻避冲突性事件造成的社会影响严重阻碍了城市化的进程，而如何治理邻避冲突，使邻避设施非邻避化就成为政府急需处理的问题。

随着我国法律体系的逐步完善，公民的维权意识越来越高，对防范风险的概念也不断加强，由此带来不断的维权行为和事件。例如 2007 年福建厦门市民集体散步反对 PX 项目；2009 年广州番禹市民集体游行来反对垃圾焚烧厂的兴建；还有其他地方居民因类似的事情而举行的抗议活动，表明此类抵制现象近年以来愈演愈烈，使得地方政府陷入了城市邻避设施选址的困境。政府作为邻避设施项目的主要政策发布者，充当重要的推动角色，可是有时候面对众多反对之声时，政府显得有些无能为力。这说明政府在治理邻避冲突的措施方面还稍显不足，其治理的价值取向和执行力还有待提高。因此，要处理好邻避设施所带来的一系列冲突，就要从政府治理的角度对邻避冲突这一重要课题进行深入研究。

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1.2 国内外文献综述

1.2.1 国内研究现状

对于邻避现象这一问题的研究，最早开始于我国台湾地区。从二十世纪八九十年代起，在台湾学者之间开始了对于“邻避”问题的热烈讨论，一度盛极一时。例如谭鸿仁、王俊隆（1994）是针对当地掩埋场的建造而引发的邻避风险进行研究；萧代基、黄德秀（2007）是以当地肥料处理厂引发放射性危机而产生的邻避问题进行研究。综合学者的研究分析出，他们都是结合当地具体的邻避案例而进行了专门的研究，具体问题具体分析，以便寻求有效解决邻避冲突问题的途径。虽然这些研究比较局限，仅仅是一些有限的、历史性的、具体的地区和年代，但还是有一定的指导意义及学术价值。

相对来说，我国大陆地区对邻避问题的研究比较晚，最开始的研究领域主要是从社会与环境正义的角度结合实际案例来说的，通过由于环境问题而引发的社会群体性冲突为切入点进行研究。后来随着国外对于邻避现象的深入研究，我国学者引入了“邻避”的概念，并规范了与居民行为密切相关的“邻避现象”这一理论，具体包括因此产生的社会冲突、群体性事件、还有邻避困境、及邻避效应等概念的普及。本文所研究的邻避冲突这一问题就是邻避现象的一种。起初，在我国社会管理创新的大背景下，对于邻避现象的研究主要是以群体性的冲突为视角。后来，我国的学者们开始尝试以多种不同的视角，尝试进行跨领域跨学科的研究。

（1）公共政策的研究视角

乔艳洁、唐华、曹婷（2007）在其文章中是以公共政策的理论阐释了邻避现象的问题。他们指出，社会的生态状况和当地居民的心理状况之间存在的严重失衡和不协调是造成邻避现象的主要原因。再加上利益结构的失衡，使他们产生不满的情绪，进而引发抗争行为，由此提出必须完善公共政策的制定过程，以避免因邻避现象而带来的负面影响。陈澄（2009）指出引起邻避现象的原因有很多，但最主要的就是公共政策缺失其公共性，因此要把从中央到地方的专家评议制度、利益补偿制度、公共环境政策标等准进行统一的规范，并完善居民参与公共政策制定的政策，以此来化解群众和政府之间的矛盾，进而找出解决邻避现象的有效方法。梁新（2014）指出邻避冲突是由邻避设施建设过程中触及各方的利益而引发的，而面对我国治理的困境提出以公共政策为视角，提出多项政策建议，例如多中心参与政策、完善协商合作政策等，进一步提高邻避冲突的治理效果。周亚越（2015）以邻避设施的传统参与模式引出利用政府的公共政策角度来解决邻避冲突，并对比了封闭决策和半开放政策的利弊，从而确定实行开放性的政策措施来治理邻避冲突。

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第 2 章 邻避冲突的基本概念和相关理论

随着我国经济的飞速发展，取得的成就不容小觑。但随之而来发生的一系列问题也越来越引起社会的广泛关注，其中由一些大型公共设施所引发的群体性冲突也愈来愈突出，这些设施可能会造成环境污染，损害人们的身体健康。因而本章从邻避冲突的基本概念入手，为政府应对邻避冲突的治理措施奠定一定的理论基础。

2.1 邻避冲突的基本概念

2.1.1 邻避冲突的涵义

“邻避”一词最早由美国学者 O’Hare（欧·亨利）于 20 世纪 70 年代提出，英文为“NIMBY”(not in my backyard)，即“不要建在我家后院。到 80 年代时，台湾部分地区因反对其周围建立焚烧和填埋垃圾场而相继引发了群体性对抗事件，随着问题愈演愈烈，台湾学者提出了“邻避效应”这一概念，指一些设施的建设（如大型核电站、垃圾场、加油站等）使周围的团体或居民担心由此产生的诸多负面影响而危及自身利益，例如污染当地环境，损害人们的身体健康等，因此引起了人们坚决反对和排斥的对抗情绪，滋生出“不要建在我家后院”的心理，随即采取强烈的措施进行集体抵制的行为。邻避设施则是此类具有负外部影响的公共设施。

邻避设施的建设必然会带来诸多的邻避冲突现象，众多研究学者已对邻避冲突现象做出相应解释，本文将从三个角度分别阐述：

（1）从公民的角度来看

邻避设施虽然建设之初是为了经济利益的发展，它们可以为公民的日常生活提供便利，更能为城市的发展提高其经济价值，但之后所带来的负外部性成本可能会远远大于其带来的收益价值。在给居民的生活带来一系列破坏性的影响后，利益冲突便随之发生，进而产生邻避冲突。

（2）从政府的角度来看

邻避设施的建设主要是在政府的指导和监督下进行的，政府与公民之间由于权力和利益的不平衡导致长期性的矛盾存在，由选址问题而爆发的邻避冲突就是矛盾最直接的体现。当政府的政策与群体的利益相悖时，很容易爆发冲突，而且使政府丧失公信力，造成群众更大的不满。

（3）从社会层面的角度来看

随着社会公平问题的日益凸显，人们对于公平的呼声越来越高，但政府制定政策时往往以牺牲一部分人的利益来换取整体利益的做法显然违背了公平原则，当民众遭受不公平待遇时，邻避冲突随之产生。

综上所述，邻避冲突可解释为：以政府为主体，在其支持和主导下建设大型邻避设施的过程中，其带来的负外部性极大地损害了周围群众的利益，从而造成群众的不满，激发他们与政府之间的矛盾，最终引起冲突和对抗的集体性行为。

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2.2 邻避冲突的相关概念及理论

2.2.1 群体性事件

（1）关于群体性事件有很多种说法

有些学者认为，群体性事件就是：“由于内部的矛盾而组织起来的一部分群众，使他们共同参与带有目的性的行为，例如上访、静坐、聚众闹事、挂横幅等，严重影响政府形象和社会治安的集体性行为。

有些把群体性事件概括为：“由特定矛盾引发的，有一定规模的群众有目的地进行如信访、请愿等引发社会不良影响的一系列行为。”

有些把群体性事件叫做群体性突发事件，定义为：“因某种导火索与政府发生冲突，采取自发的组织方式，出于维护自身利益而破坏社会秩序的过激行为。”

此外，还定义为“由于社会矛盾的激化而使一些群众大规模聚集，形成临时的共同体，举行一些对社会不利的群众性活动。”

综合以上定义，本文认为群体性事件是由经济、政治、文化等多重因素共同作用而形成的，是各个阶层的利益不同体矛盾不可调和的结果，指由于某一事件激起社会矛盾，使利益受损的民众以某种规模采取游行、静坐、拉白条、闹事等方式表达其不满，给社会治安造成严重紊乱的行为。

（2）群体性事件的特征包括：

第一，主要是由人民内部的矛盾所引起的对抗，虽然有一些暴力的违法行为，但大体上都处于能控制的范围，而这种对抗大多不涉及政治权利，主要是对自身利益的诉求。

第二，群体性特征。这些群体原本可能是互不相干的个体，由于共同的诉求而整合起来形成特定的组织，他们往往带着一定的目的性。

第三，多样性特征。这些群体往往采取静坐、聚众闹事、打斗等不合理的非理性方式，其中的人数不特定，规模不定，但都易引起社会的不稳定。

第四，难以预料性。群体性事件的发生经常出其不备，容易带来难以预料的后果，这种突发性加剧了治理的困难。

从广义上来说，邻避冲突性事件属于群体性事件的一类，也是由于某种共同的诉求而整合形成一个群体，集体爆发冲突的行为。学者们在开始时就是以群体性事件为基础来研究邻避冲突事件的。

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第 3 章 邻避冲突产生的原因及危害.....................17

3.1 邻避冲突现象产生的原因分析...............17

3.1.1 主观原因........................17

3.1.2 客观原因.....................18

第 4 章 我国政府应对邻避冲突的传统治理模式及困境..............20

4.1 传统治理模式......................20

4.1.1 决定—宣布模式..................20

4.1.2 命令—控制模式.....................21

第 5 章 邻避冲突中传统治理困境的原因分析....................24

5.1 治理邻避冲突的价值缺陷导致困境................24

5.1.1 价值偏离公共性.................24

第 7 章 我国政府应对邻避冲突的治理措施

上一章节中主要通过国外治理邻避冲突的成功和失败案例对比，总结出对我国治理邻避冲突的启示。本章在借鉴国外冲突治理的经验下，结合我国的具体国情，提出现阶段治理邻避冲突的几大措施。从经济学的角度来说，邻避冲突的实质是市场失灵的表现。因此，政府行政权力的介入就是市场失灵时的必然选择。由于邻避设施的兴建，周边居民的受损的利益很难进行量化，政府必须一方面要有相关制度的改善，降低双方的成本；另一方面还要有政策方面的引导，使公民广泛参与，加强其风险预警机制，促进双方的和解。

7.1 改善传统治理的价值取向，提高政府的执行力

政府在制定策略方面已经形成了固定的利益格局，而策略的执行直接体现出公共利益最有效的配置。由于政府政策措施负外部性的缺陷，必须倡导政策措施的“公共性”，界定其公共价值，提升政府的执行力。

7.1.1 改善传统治理的价值取向

邻避冲突的治理应该坚持以公共利益为核心的价值取向，尽量降低邻避设施的负外部性。具体包括：

（1）坚持“以人为本”为核心的治理模式

首先，在决策时，决策者的价值取向和决策目标之间存在或对立或统一的关系，当两者发生矛盾时，决策主体很可能做出损害公共利益的决定，所以在邻避冲突的治理中应该坚持以人为本，彰显公共利益这一价值取向，凸显“公共性”，因此要把公共利益放在首要位置，并作为最终目标来提高法律法规的标准。坚持公共利益，就是坚持以人为本，必须从谋取和维护人民的利益考量，只有符合人民的根本利益，才能获得人们的认可并调动人们的积极性，如果背离了人的利益，就意味着公共措施的失当，将不利于社会的稳定和社会主义事业的良性发展。

其次，在邻避冲突中，要落实以人为本，必须考虑了两个方面：一方面就是不能忽视人们对于基本生存的需求，尤其不能忽略少部分人的利益。纵观历史发生的邻避冲突中，邻避设施的建设并不是为了个体的经济利益，而是为绝大多数人提供服务，把人是放在第一位的，因此作为人民利益代表的政府在制定措施时更应该坚持以人为本的原则。公共治理的价值体现在人的参与和支持，如果失去这些，公共治理也将失去其价。例如大型污水处理厂的建设，目的是便利周围居民的生活，使他们用水方便而且不担心污水流向，这是出于公共利益的考虑，但伴随而来的是周围群众可能遭受的环境和噪音污染，严重损害他们的身体健康，这是政府的负外部性体现，也是政府立项时不可忽视的因素。第二是在措施的制定中要坚持科学化和民主化，传统的治理模式是专家模式，存在专家一锤定音的情况，这样使得群众只能听命于政府而不能发表个人意见。邻避冲突的发生大多是多方利益不同体博弈的结果，目标不同的人有不同的主张，相对而言，设施周围居民的利益必然是损失最大。要避免冲突，政府必须在治理时采取不同利益主体的意见，提高政策的科学性。

最后，要坚持弘扬公平原则。随着公平民主化意识的加强，要求公平的呼声越来越高，在城市设施的建设问题上，政府应该把握自身的立场，最大限度发挥其潜能，不被利益集团的经济实力左右，坚持公共治理的公平公正性，从而促进效率的提高，使每个公民都能从其中获得利益。

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结论与展望

1、结论

改革开放以后，随着城市化进程的不断加速，各种公共设施也随之而建，一方面满足了人们的生产和生活需求，但另一方面也带来了无法预估的后果，可能会加剧环境的恶化，加大利益相关者的成本，造成人与环境不可调和的矛盾，最终产生冲突。这类设施被称为“邻避设施”，由其所造成的冲突称为邻避冲突。本文从邻避冲突这个概念入手，结合国内外典型的邻避冲突性案例及治理措施，以公共政策的视角来探寻规避我国邻避冲突现象的有效途径，以便消除邻避现象，保障公民的合法权益，推动城市的可持续发展。具体有如下结论：

（1）培育公共政策的公共价值理性，提高政策的执行力可以在根源上避免邻避冲突的发生，制定符合居民利益的政策，维护邻避设施周围群众的最基本权益。

（2）强化政府邻避风险的识别和评估，加强其风险预警系统，可以在邻避冲突发生时及时处理，把风险降到最低。

（3）建立广泛的公众参与机制和信息公开制度，不仅可以促进公共政策中以人为本的价值取向，还能有效促使利益的平衡，达到公共利益的最大化。

（4）邻避冲突作为利益分配不均衡的结果，邻避设施给周围居民的健康和生活带来极大的威胁，完善公民的权益救济渠道和经济补偿制度，可以缩小居民的成本，保证居民获得的权益。

2、展望

通过本文的研究，了解了引起邻避冲突的原因及其危害，所以必须找到正确的措施来规避邻避冲突的发生。国外对于邻避冲突的治理已经比较成熟，而对于我国仍然是个比较棘手的难题。本文笔者根据国内外学者的不同研究成果得出了邻避冲突的相关理论，，但笔者的知识范围有限，理论水平不够，文中有些具体的研究还不够深入和全面，例如在邻避冲突发生时地方政府间该如何协调、如何缓解邻避设施造成的社会问题等。因此在邻避冲突越来越普遍的今天，政府如何制定合理的政策，确保我国社会的可持续发展，这些无论在理论还是现实中仍需要长期研究。笔者会在今后的学习中对相关问题多做思考，争取更大的突破。

参考文献（略）