基于内部控制的财政投资评审业务流程优化及改进研究

发布时间：2016-08-20 06:15

第一章  绪论 

1.1 研究背景 
财政投资建设工程项目是着眼于推进城镇化进程、提高地区经济的发展。但是，现阶段各地“豆腐渣工程”、“烂尾楼”等时有发生。2015 年 11 月西安 118 米高的烂尾楼成功爆破、2009 年“亚洲最高烂尾楼” 成功爆破，这些烂尾工程造成了大量财政资金的流失。这种现象存在的根本是项目运作机制不协同，外部监督和内部监督缺失。 财政投资品评审机构作为政府资金投入使用的监督管理部门，应该做好政府投资的监督、检查、评价等工作。真正发挥作为政府财政“免疫系统”的作用。 近年来，我国全国各级财政评审机构总业务规模继续攀升。2010 年至 2014 年的 5年时间里，全国各级财政投资评审机构紧紧围绕财政中心工作，以深化财政预算管理改革为目标，扎实开展项目支出预算评审、工程项目结决算审核、财政专项核查、绩效评价以及其他业务工作。评审资金总额基本呈不断增长的趋势，其中预算评审资金逐步增加。如表 1-1 所示。 现阶段，财政投资评审的地位不断提升，国家、各省市均不断制定相关法律法规规范等以不断健全财政投资评审机制。各级财政投资评审机构应坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的执业理念，严格遵循客观公正的工作原则，力求用数字标准和事实说话，不断提高服务质量和效率。 
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1.2 研究问题的提出

财政资金监管是财政管理的职能之一，是对财政资金进行的监督和管理。财政资金的分配、拨付、使用等环节都应该有相应的制度约束。对于财政资金进行事前、事中、事后的全过程监督是财政资金监管的主要职责。根据《财政投资评审管理暂行规定》（财建〔2009〕648 号），财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。 随着财政工作的不断发展，财政投资评审的内涵也在不断的扩大。原有的财政投资评审的内涵已经不能完全包含财政投资评审的内容。为此，许多学者对财政投资评审的评审范围进行了大量的研究。 李浩等指出，财政投资评审是通过考察、评估和测算财政投资客体运作全过程，对相应的财政投资进行技术性、基础性的审定，保证其使用效益的一项管理工作，是财政部门实施优化资源配置职能过程中的管理活动。 康学军认为，财政投资评审是财政预算管理的重要组成部分，它是由财政部门内部专司财政投资评审的机构，依据国家法律、法规和部门规章的规定，运用专业技术手段 从工程经济和财政管理的角度出发，对财政支出项目全过程进行技术性审核与评价的财政管理活动。 贾秀叶认为，财政投资评审是对财政资金建设性支出的投资评价和控制审查，是财政部门设立的财政评审机构对财政性资金投资的建设项目，依照法律、法规和规章制度，运用专业技术手段，科学合理地审核建设项目的成本，并对建设项目的经济效益和社会效益进行评价的行为。 

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第二章  文献研究 

2.1  财政投资评审研究综述
对于财政投资评审机构而言，其工作内容属于财政投资监督管理的范畴。在1954.09-1994.09 年的 40 年中，国家对于基本建设项目资金的投入使用的监管的权利一直属于财政部门，由中国人民建设银行代为行使监管的权利[1]。在财政投资评审的发展历程中经历了一下几个重要的发展阶段。 中国人民建设银行于 1954.09.09 经国务院的批准成立，主要职责包括：负责国家投资的基本建设项目的拨款业务；根据国家授权批准的信贷计划向国营企业进行短期贷款的借贷业务；对承接国家投资建设的建设单位的资金使用情况、财务管理情况、投资计划完成情况等进行监督和检查等[2]。 在中国人民建设银行建立初期，其受到国家建设委员会和财政部的管理，各省级的建设银行接受中国人民建设银行总行和各省级财政部门的管理。 在计划经济体制下，国家统筹对财政和金融的管理，国家用于基本建设的资金属于财政预算支出的组成部分，该部分资金是由中国人民建设银行和财政部门共同管理。随着经济形势的变化，对中国人民建设银行的管理也不断变化。在 1958 年，中国人民建设银行被纳入财政管理；到 1962 年，中国人民建设银行从财政中分离出来；直到到 1969年，中国人民建设银行再次归财政。直到 1997.11.28，国务院出台了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，其中正式规定中国人民建设银行总行是部委级机构，从财政部门区分开来。中国人民建设银行的主要负责国家出资建设的基本建设项目的资金的拨付和贷款业务，不再进行对建设单位资金使用情况的监管。中国人民建设银行总行归财政部门和国家建委管理和领导[3]。 
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2.2我国内部控制对于国外内部控制的借鉴 
政府内部控制面临十大方面的问题，具体表现为内控理念缺失、对风险评估的不重视、注重他律而轻视自律、内部监督与外部监督的不匹配等，希望通过借鉴美国的督察长制度和财务长制度，来完善中国政府内部控制机制[79]。刘玉廷等指出政府内部控制与企业内部控制是可以相互借鉴和学习的，政府部门中的内部审计部门对于加强政府内部控制具有促进作用[80]。 魏皓琼等探讨了农业部门、财政部门、储备部门、航道部门、工商管理部门等运用内部控制存在的问题并提出了相应的见解[81]。程晓陵等通过案例的形式分析了某交通厅腐败案件多发的原因，提出了交通部门加强内部控制建设的必要性[82]。2006 年国家审计署科研所开展了政府内部控制研究的课题，分析了四个部委内部管理制度，指出我国政府内部控制存在的问题[83]。陈珊根据我国政府内部控制的现状指出我国政府内部控制的建设应该以自我评价为基础，并设立内部审计局机构予以保障[84]。董小红探讨了我国政府内部控制的主体、客体、目标、原则[85]。卢成龙认为应该基于国家理论和经济学理论构建政府内部控制[86]。于保和探讨了在审计过程中如何对被审计单位的内部控制进行审计[87]。刘秋明探讨了内部控制与公共治理之间的关系，指出政府业绩审计是强化政府内部控制的重要途径[88]。卢传锋探讨了对政府采购进行内部控制的途径[89]。刘力云分析了我国政府内部控制的现状、改进的关键等[90]。郑素芬指出政府内部控制的完善有利于推动审计活动的高效发展，审计活动的高效进行能够有助于政府内部控制的不断完善[91]。 
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第三章  研究设计 ....... 36 
3.1 研究设计依据 ..... 36 
3.1.1 现代组织理论 ............ 36 
3.1.2 财政监督理论 ............ 36 
3.1.3 内部控制理论 ............ 39 
3.2 财政投资评审机构内部控制要素优化研究设计 ....... 41 
3.3 基于内部控制要素改进的财政投资评审流程改进研究设计 ....... 42 
3.3.1 流程改进研究逻辑 ........ 42 
3.3.2 流程改进研究方法 ........ 42 
第四章  财政投资评审机构内部控制要素优化研究 ......... 44 
4.1 财政投资评审机构内部控制存在问题探讨 ........... 44 
4.2 财政投资评审机构内部环境改进研究 ..... 44 
4.3 财政投资评审风险评估 ....... 53
4.4 优化财政投资评审信息与沟通 ........... 65 
4.5 健全财政投资评审内部监督 ............. 66 
第五章  基于内部控制要素改进的财政投资评审流程改进研究 ......... 68 
5.1 财政投资评审预受理 ......... 69 
5.2 财政投资评审文件要求 ....... 71 
5.3 财政投资概/预/结/决算评审流程改进 .............. 80 
5.4“单方确认”项目评审流程改进 .......... 85 

第五章   基于内部控制要素改进的财政投资评审流程改进研究 

政府投资项目应该规范从项目立项到竣工验收阶段的财务管理工作，财政投资评审机构在政府投资项目财务管理流程中定位于财政投资的监管，从政府投资项目立项到竣工阶段都有财政投资评审机构的参与，现阶段财政投资评审机构也逐渐参与到政府投资项目绩效评价阶段。对财政投资项目实施全过程的财政投资的监管。在政府投资项目中财务管理流程中财政投资评审机构的定位如图 5-1 所示。财政投资评审委托办理后，总有相当一批项目会申请撤销。以广州市为例，2012 年委托项目撤销尤为严重，截至 2013 年上半年已有 18.9%的项目撤销评审委托，，且这一数字随着时间推移还在上升过程中。撤销委托就意味着送审单位提出的申请、市财政局收文-处室会办-出具评审委托、评审单位接收或催办这一系列工作尽数付诸东海。而评审单位仍需要向市财政局提出申请退案，市财政局还需为此批复。这一切需要占用公共资源却并不能带来社会效益，同时也浪费了经办单位、个人的精力和时间，于社会、集体和个人是三输的局面，对建设单位来说也没有达到完成评审的目的。退审的原因绝大部分集中在项目申请评审时，根本未具备条件开展评审。  广州市财政投资评审中心在国内各省市财政投资评审机构中率先从用预受理环节，一方面保证送审项目送审资料的完整性；另一方面提高了财政投资评审人员评审的效率。广州市财政投资评审中心对于预受理未通过的项目会及时退换相关资料，对于通过预受理的项目有办公室统一进行分工。财政投资评审预受理申请表如下表 5-2 所示。 
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结论

针对目前财政投资评审机构作为财政部门预算支出全过程财政监管的重要关卡，如何保证财政投资评审机构评审的质量和效率关乎财政部门预算支出资金使用的效益。面对以上问题，本文从内部控制五要素理论的视角对财政投资评审机构进行了研究。本文着眼于财政投资评审机构的内部环境设置、风险估计、风险控制、信息和沟通、监督五个方面，对财政投资评审机构内部环境进行了优化、针对财政投资评审流程中的风险因素进行了识别和控制研究、构建了基于内部控制五要素理论的财政投资评审流程。本文主要的研究结论如下： 第一，通过财政投资评审机构内部控制要素优化研究，完成了对于内部环境、风险评估、风险控制、信息与沟通、内部监督五个方面的研究，实现了对于内部环境中组织架构和权责分配的优化，在对风险评估确定风险影响程度的基础之上制定了风险的控制措施，同时优化了信息与沟通及内部监督措施。 第二，构建了基于内部控制要素改进的财政投资评审改进流程。主要包括财政投资概/预/结/决算评审流程优化和“单方确认”项目执行流程优化。财政投资评审质量和效率的主要通过财政投资评审流程来实现。本文在以财政投资评审机构的内部环境为基础，以风险估计为前提，以风险控制为重点，以信息和沟通及监督为手段对评审流程进行了优化。其中运用层次分析法对财政投资评审流程中风险进行了识别，最终确定评审人员、评审技术和方法、评审法律法规环境、被审单位潜在风险是影响评审质量的关键性因素，在此基础上对各个风险因素进行了控制研究。 
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参考文献(略)

本文编号：98613