鄂尔多斯市城市转型发展中政府行为研究

一、  资源型城市转型发展及政府行为相关概念界定

（一）   资源型城市的概念及界定

资源型城市，具有城市的一般属性，它是依靠不可再生的自然资源的开采和加工为主导产业的城市，是以城市的经济职能为分类的特殊城市，其发展遵循着一般城市的发展规律的同时，也有着其自身的特定发展规律。这里说的不可再生资源主要是指矿产及林业资源。需要说明的是，林业资源因其再生周期过长的特点，通常归于不可再生资源。同时，必须指出的是资源型城市的“城市”，不仅仅是单一的地理范围的概念，而是经济区域的概念。这个经济区域，既包括城市的中心区域，还包括行政隶属归城市管辖的乡镇和与城市有紧密经济联系的周边地区。

综上所述，本文中资源型城市的概念为：它是因不可再生自然资源的采掘而兴起、发展的特殊城市，具有为国家输出资源型产品的功能，其城市经济中资源型产业所占比例较大，资源指向性明显，产业结构相对单一，主要有矿业、林业城市。

原国家计委宏观经济研究院于 2002 年在《我国资源型城市经济结构转型研究》报告中明确了资源型城市的三项界定原则，即：

（1）发生学原则，即城市的形成和发展与资源的开采有着密不可分的关联。包括两种模式：“先矿后城式”和“先城后矿式”。

（2）动态原则，即观察界定资源型城市，应该以资源型城市发展的历史全程为观测点。随着时间和转型的推进，一些原来的资源型城市，对资源的依赖性越来越低，资源型经济所占的比重也逐渐降低，逐步跨出了资源型城市的范围。

（3）定量和定性分析相结合，定量分析为主的原则，即当前我国界定一个城市是否为资源型城市，在定性分析的基础上，主要以四个方面的定量分析指标为参照值：

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（二）   资源型城市转型发展内涵及转型发展中政府行为界定

1、 资源型城市转型发展内涵

资源型城市转型发展是指，通过采取产业结构调整、人才引进、科技创新、管理创新等一系列措施，逐步摆脱经济对资源及资源产业的依赖，以新的支柱产业替代资源型产业，改变单一产业结构和粗放发展模式，改善生态环境，促进社会和谐，实现人居安乐的局面，从而实现资源型城市向综合型现代化城市进行全面的转变。综上所述，资源型城市的转型发展不单单只是经济的转型，而是政治、经济、社会、文化、环境等方方面面的转型，是社会系统的全面的转型发展。因此，资源型城市的转型发展不能片面的注重经济发展方式的转变，而轻视社会事业、生态环境等其他方面的转型，而是相关领域的同时转型发展，才能实现资源型城市的合理的、良性的、可持续发展。资源型城市的转型发展应该包括以下几个方面的转型：①经济的转型发展；②政治的转型发展；③社会的转型发展；④文化的转型发展；⑤生态的转型发展。

2、   政府行为的概念与性质

（1）  政府行为的概念 政府行为是指政府在管理社会经济生活等各个不同领域中所采取的一切活动形式和具体行动过程。政府行为可分为政策行为和实体行为，前者比较抽象，而后者是处理具体事情的行为。从政府职能划分，又可分为经济行为、政治行为、社会管理行为、文化管理行为、环境管理行为等。由于政府活动的复杂性，政府行为的具体表现形式是多样的。本文研究的政府行为指的是政府在资源型城市转型发展中所采取的管理、协调、组织、执行和监督等行为。

（2）  政府行为的性质 结合上述政府行为的概念界定，政府行为有以下几点性质：

一是政府行为具有利益性。政府行为是公共利益性和自利性的矛盾过程。追求公共利益是政府行为的根本价值目标。政府要想获得公众的认可和服从，必须在整个行政管理活动中以公共利益为价值导向。同时，政府有着“经济人”特性，在行动中也是趋利避害，追求自身利益最大化。也就是说，政府行为代表公共利益的同时，又有着自身利益的追求，是矛盾的过程。公共利益是政府行为的根本目标取向，而自身利益追求是无法回避的问题。

二是政府行为具有强制性。政府行为作为公共权力实施的体现，具有强制约束力。政府行为以公共权力为基础，权力运用是否得当，将影响到政府行为的效果。

三是政府行为具有互动性。行政系统是通过政府行为与外界环境进行交流互动，从而保持系统的稳定与发展。从这意义上来讲，政府行为是一种系统行为（组织行为），具有与外界互动交流的性质。

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二、   鄂尔多斯市城市转型发展现状及政府推进转型发展的基本成效

（一）   鄂尔多斯市城市转型发展现状及困境

鄂尔多斯市（汉语意为“众多的宫殿”）位于内蒙古自治区西南部，总面积8.7 万平方公里，总人口 194.07 万，其中蒙古族 17.7 万，是一个蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族地区。鄂尔多斯市坐落于中华母亲河黄河“几”字湾内，相依明代古长城，分别与晋、陕、宁三省区接壤，是秦晋文化与草原文化的交汇之地；区内与“草原钢都”包头市、“草原乳都”呼和浩特市、“黄河明珠”乌海市毗邻，有着明显的区位优势。鄂尔多斯市依托独特的地理坐标，成为国家呼包鄂榆城市群和呼包银经济带的重要组成部分。鄂尔多斯市交通便捷，109、210国道贯穿全市，包神铁路、包西铁路、准东、东乌铁路、贯通全市，京包、包兰铁路围绕周边，2007 年鄂尔多斯市机场通航，成为晋、陕、宁、蒙地及周边地区重要的运输要冲和商品集散地。鄂尔多斯市下设 7 个旗、2 个区，其中 7 个旗分别是鄂托克旗、鄂托克前旗，乌审旗、杭锦旗、准格尔旗、达拉特旗、伊金霍洛旗，2 是东胜区和康巴什新区。

鄂尔多斯市自然资源富集，拥有各类矿藏 50 多种，其中天然气探明储量 8000多亿立方米，占全国的三分之一，煤炭已探明储量 1676 亿吨，占全国的六分之一，是中国重要资源供应和后备基地。国务于 2013 年院印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）》，将鄂尔多斯市归类于资源成长型城市。20 世纪90 年代之前，鄂尔多斯市曾经是内蒙古自治区最贫穷的地区之一。随着国家西部大开发战略的实施，鄂尔多斯市依托富集的资源优势，实现经济的快速发展，GDP一度赶超香港，创造了一系列经济神话。2004 年鄂尔多斯市地区生产总值进入内蒙古自治区前三，2009 年升至全区首位。但是自 2011 年开始，由于国内煤炭价格持续下跌及随之而来的房地产泡沫、民间借贷资金链断裂等问题的出现，给鄂尔多斯市经济社会发展带来了严重的影响。2012 年，鄂尔多斯市全年原煤产量为 6.39亿吨，2013 年原煤产量为 6.3 亿吨，同比下降为 1.4%，2014 年全年原煤产量为 6.3亿吨，同比增长为零。2014 年，鄂尔多斯市半数以上煤矿停业。

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（二）   政府推进转型发展的基本成效

1、第二产业优化调整

自 2013 年以来，鄂尔多斯市获批中海油、河北建设、北控、华星、新蒙 5 个总规模 240 亿立方米煤制气项目。2014 年，蒙西至华中煤运通道、鄂尔多斯—安平—沧州输气管道等 11 项获得国家批复，总投资 1320 亿元。当前，煤制油、煤制气、煤制二甲醚、煤制烯烃、煤制乙二醇等下游产品相继实验成功，如中科合成油催化剂、中天合创 360 万吨甲醇、汇能煤制气一期、兖矿 90 万吨煤制甲醇等重点转型项目实施建成，使得鄂尔多斯市成为国内化工工业的重要基地和煤化工高端技术的孵化基地，煤化工产业链条得以拓宽和延展，上、下游产品的附加值提高。另一方面，云计算产业集群、汽车产业集群、PVC 深加工产业集群、氧化铝产业集群、煤矿机械设备集群及其他装备制造产业集群在鄂尔多斯市落地，非煤炭产业集群得到重视和发展。作为内蒙古自治区装备制造业“十二五”规划重大项目之一的奇瑞汽车 2013 年建成投产，年生产汽车达 8—10 万辆，成为自治区第一家整车批量生产的乘用车生产企业，也是鄂尔多斯市“结构转型、创新强市”的示范性产业基地。京东方投资 220 亿元的第 5.5 代 AMOLED 生产线项目 2013年开始投产，它是中国首条、全球第二条 5.5 代 AMOLED 生产线，建设产能为 5万 4000 张/月(按基板换算)  ，该项目的顺利投建和运营能够带动整个地区经济的发展。“十二五”以来，全市累计完成工业固定资产投资 4760 亿元，其中非煤炭产业占据 75%。2014 年，鄂尔多斯市非煤炭产业占规模以上工业总量的 42.2%，同比提高 6.2%，对规模工业增加值贡献率达到 51.3%，同比提高 6%，拉动规模以上工业增加值 5.7%，汽车、燃气、电力三大行业的贡献比较突出。非煤炭产业的发展，进一步推动鄂尔多斯市的转型升级。

2、   第一、三产业持续发展

2014 年鄂尔多斯市新增现代农业基地 16 万亩，总规模达到 260 万亩，新增标准化瓜果基地 4.4 万亩，总规模达到 31 万亩，新建 14 个肉羊、肉牛和生猪规模养殖园区，培育现代畜牧示范户 200 户，全年农牧业增加值 101.5 亿元，同比增长4.1%。农畜产品电子商务运行、五家尧食用菌工厂化生产、正大集团现代安全食品产业园、飞鹤集团婴幼儿奶粉加工等项目已启动。这些成果表明，具备先进技术和现代管理方法的种养加销全产业链初步建成，现代农牧业产业化发展进入新阶段。截至 2014 年，鄂尔多斯市成功打造了阿康物流园区、达拉特物流园区、东胜物流园区、札萨克物流园区、华研物流园区、易兴建材物流园区、塔拉壕国家汽车城等多个物流园区，满足鄂尔多斯市经济发展要求的专业化、信息化、网络化程度较高的现代物流体系基本建成。2014 年，鄂尔多斯市交通运输业增加值达到 490 亿，占三产总量的 30.6%，同比增长 4.6%。

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三、  鄂尔多斯市城市转型发展中政府行为存在的主要问题 ............ 29

（一）  产业转型资金投入不足 ......... 29

（二）  招商引资和自生能力有限 ............ 29

四、  鄂尔多斯市城市转型发展中政府行为存在问题的原因分析 ........ 32

（一）  行政理念相对落后 ............... 32

（二）  政府职能转变不到位 ................ 32

五、  鄂尔多斯市城市转型发展中政府行为优化的路径探讨 ............ 37

（一）  优化产业结构，推进产业协调发展 ................ 37 

（二）  培育现代服务业，改善三次产业结构 .............. 38

五、  鄂尔多斯市城市转型发展中政府行为优化的路径探讨

（一）   优化产业结构，推进产业协调发展

对鄂尔多斯市来说，工业是推动其转型发展的主要力量。工业的发展，直接影响着鄂尔多斯市转型发展的最终结果。因此，根据当地发展情况，鄂尔多斯市应依托自身优势，加速推动传统产业新型化、新兴产业规模化、支柱产业多元化发展。

一是推进资源型产业转型，实现多元化发展。资源型产业转型发展，其关键是延长链条、转化增值。这一过程从本质上来说，就是实现产品的终端化演进、产业层次的高端化提升，以达到资源配置的最优。具体来说：①推动煤炭产业高效、低碳化发展。加强煤炭产业的全过程管理和规划，加大洁净煤技术投入和推广力度，实施煤炭洗选配一体化建设工程，提高采掘机械化程度、回采率、洗选率，促进煤炭资源的综合利用。深化煤炭企业兼并重组，加强对煤炭行业发展循环经济给予资金支持，建设大型高效安全矿井，促进煤炭资源的就地转化。②推进电力产业绿色发展。重点发展清洁燃煤发电的同时，大力发展风电、太阳能发电等清洁能源发电；尽快建设一批大型坑口电站和地热值煤电厂，提高能源转换效率，实现电力资源的优化配置；燃煤发电项目建设方面，严格执行准入控制，做到“节能、节水、减排”，推动煤电产业的绿色化发展。③推进天然气行业规模化发展。鼓励非公有制经济进入天然气开采领域，扩大天然气生产和消费规模；核心区及旗府为轴，逐步扩大“气代油”规模，提升天然气就地转化率；实施煤制气项目建设，同步推进天然气和煤制气输送管道建设。④推进煤化工产业现代化发展。现有的全国首条煤直接液化生产线神华煤制油和间接液化生产线伊泰煤制油的基础上，创建条件扩大煤制油生产能力；进一步培育新型煤化工企业，以煤为基础化工产品，制甲醇、二甲乙醚、乙二醇、尿素、甲醇、烯烃、化肥等煤制精细化学品，提升产品由低端化向高端化演进；积极实施煤化工技术示范和生产示范项目建设，强化环保与安全，推进现代煤化工产业绿色发展、低碳发展和循环发展。

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结语

资源型城市如何实现转型发展是国内外普遍关注的重大理论和实践问题。资源型城市转型发展过程中政府具有不可推卸的责任和义务。本文选取资源型城市转型发展中政府行为为研究视角，严格按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑结构，从鄂尔多斯市实际出发，提出政府行为存在的问题，分析问题产生的原因，指出了政府行为优化路径。本文在内容上结合了研究对象的一般性分析和实际经验的总结，对其他资源型城市的转型发展具有一定的借鉴意义。

每个资源型城市的发展都具有鲜明的时代性和地方特色，既有共性特质，又有着自身的发展特点。在实践中必须要注意的是不能盲目照搬照抄其他资源型城市转型发展的经验和途径。资源型城市政府作为转型发展的主导者，既要学习其他地区成功的转型经验，又要考虑本地的实际情况进行科学的规划分析，，制定符合本地区转型发展的相关政策和指导参与本地区的转型发展。资源型城市转型发展中政府行为涉及到其城市发展的诸多领域，政府必须通过行之有效的各项措施，切实把各项政府职能转化为实际有效的政府行为，才能保证政府行政的有效性和效益性，才能真正实现资源型城市的转型发展目标。资源型城市政府作为公共服务的提供者，政府职能要向服务型转变，加强公共服务体系的建设，明确监督职责，积极接受各界的监督检查，培育为公民服务的理念，强化政府的服务行为，而不能仅依靠管理行为进行资源型城市的转型发展。

基本本文的研究，对鄂尔多斯市来说，其城市转型中政府行为应该从以下几点去进行强化：一是加强政府对转型发展的领导和规划；二是加强与社会组织的合作和动员全体社会力量参与转型发展中；三是加强财税和金融支持；四是产业结构的优化和发展接续替代产业；五是加强科技和教育方面的投入和人才队伍建设；六是促进就业和完善社会保障体系；七是注重保护生态环境。

参考文献（略）