汽车限牌政策出台中的程序正义和实质正义研究

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及意义

1.1.1 选题背景

改革开放以来，社会、经济迅猛发展，城市化、工业化进程加快。随着人民生活水平的提高和民众自由购买力的增加，大量民众出于出行方便的考量购买私车，于是上路车辆越来越多，道路承载力逐渐下降，交通问题凸显，如由拥挤问题极易引发交通事故，生产生活营运成本逐年上升，空气噪音污染严重……著名经济学教授加里·贝克尔在 2000 年测算指出：在全球范围内，年均因交通拥堵问题对 GDP 造成的损失达到 2.5%，形成了极大的资源浪费。同时，交通拥堵问题在地域上的蔓延，使得国家治理交通拥堵的政策不再只是个别城市居民关注的话题，而是逐渐成为全社会关注的热点问题。

随着人们对交通拥堵问题关注度的增加，政府采取了一系列措施对交通问题进行管制，汽车限牌政策的出台就是措施之一。限牌即限制机动车上牌数量，控制汽车总量为治堵服务。目前，我国七大城市出台了限牌政策，除北京以外，其余多数城市出台方式不尽合理。虽然汽车限牌政策实施后，治堵效果较明显，不仅有效改善了主城区的交通拥堵现状，而且将其大面积拥堵时间向后推移了 3 年以上，在减少汽车尾气排放量的基础上，大力改善空气质量，促进了环境建设和发展。不言而喻，汽车限牌政策为政府交通拥堵问题的解决赢得了空间和时间。但值得注意的一点是，限牌政策的出台方式不尽合理，效果也只是治标不治本。一般而言，一项政策的出台，会为民众留下缓冲的时间，让政策更好的适应社会、适应民众。然而从这几个城市来看，限牌政策的出台多是较为匆忙，特别是在政策出台之前相关政府才刚刚对限牌政策进行了辟谣。虽然限牌政策的匆忙出台有效抑制了民众集中抢购、集中上牌现象，但也在相应程度上损害了政府在人民心目中的形象。那么，限牌政策乃至其他政策究竟应当何时发布、怎样发布，当前已出台的限牌政策存在哪些不足之处就值得我们每一个人深思。

1.1.2 选题意义

本文主要从汽车限牌政策出台中的程序正义和实质正义进行分析，为其他政策的出台提供比较和借鉴。选择该选题主要是分析当前政府在制定政策过程中应当基于何种视角，目前又存在什么问题。因此，本文从限牌政策的角度，着重分析政府在限牌政策制定中存在的问题，目的是分析政府决策尤其是限牌政策应当如何完善。这一视角不仅有利于公共政策理论的完善，而且还可以为政府解决交通拥堵问题或者其他相似问题提供措施建议，既具有理论意义又具有实践意义。

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1.2 相关文献综述

1.2.1 国内文献综述

（1）关于对程序正义和实质正义的研究

第一，关于程序正义的研究

北京大学陈瑞华教授认为程序正义标准有三个最为基本的原则，第一个是合理标准，亦即伦理学标准；第二个是标准应该有足够的解释能力，也就是经得起推敲；第三个是针对程序正义我们可以提出一个基本的概念，使之上升为理论。其他关于程序正义标准分类还包括将其分为中立、平等、公开、科学、效率、文明等。总之，国内程序正义的研究全面具体，标准划分明确，言简意赅，为程序正义的研究方向与内容提供了借鉴。

第二，关于实质正义的研究

吉林大学张文显教授认为，实质正义受四个标准的影响：一是决策本身的优势；二是决策的内容；三是决策是否符合人民期望；四是决策是否平等对待社会公众。从不同层面对实质正义做出归纳，指明了实质正义的对待对象。

在制定公共政策时，遵循这些标准尤为重要。笔者认为一项公共政策的制定，程序如若不正义，结果必然不正义。政府在制定公共政策时，如果能够满足政策制定时应当遵循的正义，那制定出来的公共政策必能满足人民期望，受到人民的支持。而对实质正义的贯彻，则需要时刻以人民为主，以人民高满意度为标杆，坚持程序正义和实质正义的结合。

（2）关于限牌政策的研究

国内学者对限牌政策的研究着重表现为两个方面：其一是对汽车登记上牌性质的研究。其二是对汽车限牌制度成果效应的研究。一些学者认为，汽车限牌制度不仅有利于缓解交通拥堵现状，缓和道路供需之间的矛盾，而且有利于遏制环境污染，为人民生产生活带来方便。

但也有一些学者认为限牌效果并不明显：

郑宁认为，实施限牌政策，并不会增加民众幸福感，相反会带来社会矛盾和冲突，引发社会不满。

陈鑫、罗磊认为，限牌政策既无法缓解交通压力，又无法有效改善大气环境。解决这些问题的最终方式应当依赖于城市道路规划建设、交通设施建设以及受众理念的转变。

傅蔚冈指出，限牌政策有违国家相关法律，违反了诸如《道路交通安全法》等法律，缺乏合法性基础。

周冯灿认为限牌政策作为一项行政措施，应当拥有国家的特别授权，当前限牌政策不符合这一条件。

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第 2 章 汽车限牌政策出台程序正义和实质正义的相关概念和理论综述

理论是文章展开的基础，有好的理论才能为文章支撑观点。在本章内容中，将对汽车限牌政策、程序正义和实质正义的相关概念以及有关正义的理论作一个简要的综述，掌握相关理论知识为下文行文奠定坚实的理论基础。

2.1 汽车限牌政策

汽车限牌政策主要是指在调控汽车上牌数量的基础上，达到对民众私车拥有总量的控制。政府立意在公平、公正、公开原则的前提下，制定这一政策解决城市交通拥堵问题，为人民出行提供方便，便利人民的生产生活。

结合我国汽车限牌政策出台内容来看，主要有三种实施方式：摇号、拍卖和配额管理。北京市汽车限牌的实施形式主要以摇号购车为主，以摇号方式无偿分配配置指标；贵州市效仿北京实施摇号形式，并在此基础上辅以号牌分类，分为专段号牌和普通号牌，专段号牌不限行一环，普通号牌限行一环，即普通号牌不可进入市区一环；上海主要以拍卖车牌的方式限购，即所谓的价高者得；天津以摇号或竞价为主；广州实行配额管理，在摇号的基础上辅以拍卖，在两者之间分配实施比例；深圳以无偿摇号或有偿竞价为主进行限购；杭州也以竞价方式实施限购。

拍卖方式实际是以居民财富多少进行划分的，虽可以保证快速出现结果，但也造成了贫富差距，财富多的人可以拍到牌照，而穷人根本无力拍到车牌。时间一长极易加大贫富悬殊差距，不利于社会的健康稳定发展。摇号方式在一定程度上保证了摇到号码的公平性，如实施阶梯中签率，但摇号党中存在一些中而不买者，只中不买，这就不仅浪费了指标，而且也忽视了急需购车者的意愿。两种实施方式各有利弊，于是配额管理应运而生，既关注拍卖的效率，又兼顾摇号的公平，一定程度上提高了号牌获取的有效性。

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2.2 正义

2.2.1 正义的概念

正义可理解为事之公正，是对所做之事的价值评价，，是伦理学和政治学的基本范畴。正义分类可分为两个层面：法律层面的正义和政治层面的正义。

法律层面的正义根据涉及领域的不同分为制度正义、程序正义和形式正义。制度正义即社会资源、财富等的分配是否正当；程序正义即法律制定过程的具体步骤是否合乎公正这一概念；形式正义即法律执行是否公正。政治层面的正义即要保证政策保障人民生产生活、给予人民公正支持、避免拉大社会差距。不同层面的正义含义不同，应当多角度理解，针对性分析。

本文着重从法理性角度将正义分为程序正义和实质正义，力图从此角度分析汽车限牌政策出台中程序正义和实质正义缺失的表现、原因及保障措施，为之后汽车限牌政策和相关政策的出台提供建议。

2.2.2 程序正义

程序正义主要是指程序自身是否合理，即制定政策的过程是否符合正义要求。其着眼点在于正义的普遍形式。

程序正义作为人类正义理论中的一件瑰宝，在整个正义体系中的地位举足轻重。古罗马时期，相关学者称之为“自然正义论”，之后因多位学者的系统研究，理论渐臻完善。人们也逐渐认识到当对一项事关部分人利益的活动做决定时，仅仅重视结果正当是不够的，还应当对其过程进行分析，保证过程合理、合规、合情、合法。

值得注意的是，程序正义问题并不仅仅在法律层面存在，在社会经济和政治等各个层面都存在。随着时代的发展和进步，程序正义与否在政策制定和执行过程中的重要性越来越受到重视，程序正义的实现程度逐渐成为现代社会文明法治与否的一种丈量尺度。

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第 3 章 国内外汽车限牌政策出台方式的现状分析 ........................ 15

3.1  国外模式 ................... 15

3.1.1  伦敦模式 ......... 15

3.1.2  新加坡模式 .................... 16

第 4 章 汽车限牌政策出台中程序正义和实质正义缺失的表现 .............. 23

4.1  汽车限牌政策出台中程序正义缺失的表现 ........................ 23

4.1.1  行政听证制度不完善 ................ 23

4.1.2  合法性审查机制不健全 ............... 24

第 5 章 汽车限牌政策出台中程序正义和实质正义缺失的原因分析 .......... 30

5.1 政府行政人员对程序正义和实质正义的认识不足 .................. 30

5.2  政府执政思想不健全 ........ 31

第 6 章  保证汽车限牌政策出台程序正义和实质正义的措施

本章作为全文逻辑的重点，在对汽车限牌政策保障程序正义和实质正义的方式进行详细分析的基础上，论述保证其合理的措施。行文框架采用程序正义和实质正义两个方面分别论述，以期促进政府行政思想的转变，进而保证以后政策出台能够借鉴程序正义和实质正义。

6.1 保证汽车限牌政策程序正义的措施

6.1.1 强化法治行政理念

理念，在 1989 年版《辞海》中的含义有两种：一是看法、思想。二是观念。通俗称为思想、概念。法治行政作为当前法治社会下政府行政管理工作的基本要求，强调的是政府相关行政行为必须遵循法律，为人民服务。而树立法治行政理念是实施依法行政的必要前提和基础，且秉持法治行政概念执行的结果往往要比强加这一思想所带来的效用水平高出许多。对于想实行而没有实行限牌政策的城市，需在政策出台之初积极贯彻法治行政理念，确保限牌政策的合法性、合宪性。因此，宣传并执行法治行政理念很有必要。

坚持法治行政在限牌政策中的运用需要坚持四大理念。其一，坚决贯彻程序法治理念，即行政机关在制定、执行政策之际积极遵循正当法律程序，实现程序法定化，依程序行政，保证限牌政策的程序合法性；其二，认真落实社会、市场自治理念，下放权力于社会、基层，政府只管市场管不了、管不好的事，解决交通拥堵问题应积极采取市场化措施并减少行政强制手段的运用；其三，坚定支持法律至上理念，坚持行政权力来源于法，无法律则无行政，违之必究，保证限牌政策的合法性；其四，积极贯彻权利本位思想，坚持权力来源于权利，切实保护行政相对人的合法权益，积极为人民服务。

我国现行的大多数法律法规都是由行政机关来执行。行政机关的执法、守法行为很大程度上关系到人民幸福、社会进步和国家发展。党的十八大明确提出要依法治国，建设社会主义法治国家，对法治建设作出了重大部署，如依法依宪治国、采取法治思维和法治方式、坚持司法公正以及加强政法队伍建设等等。这些重大部署的前提和基础均是法治行政理念的积极贯彻，因为只有强化法治行政理念，我国政府才有可能成为民意政府、阳光政府、责任政府，才有可能在制定相关政策（如汽车限牌政策）的时候从思想上先行遵循法治行政，为政策在程序上的合理运行奠定坚实的基础，才有可能在有限政府的前提下成为终极的为人民服务的政府。

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结论与展望

1、结论

本文主要对限牌政策出台过程中的程序正义和实质正义进行了分析，力图为其他政策的出台提供比较和借鉴。值得注意的一点是，正义有多种分类方式，不同的视角，正义划分的内容不同。本文从法理学视角，将正义划分为程序正义和实质正义。从程序正义和实质正义两个方面对限牌政策出台过程进行了分析，不仅有利于以后其他地方政府汽车限牌政策出台科学化，而且也为其他政策的出台科学化奠定了基础。从内容上看，一项政策的出台，不仅应当关注程序正义本身，而且还应当重视实质正义，要积极致力于两者的结合。只有这样，政策本身才能符合人民期望，政策执行才能畅通无阻。从目的、意义看，本文研究限牌政策出台方式，不仅有利于公共政策理论的完善，而且还可以为政府解决相关类似问题提供框架和思路，理论意义、现实意义并存。

2、展望

我国是人民民主专政的社会主义现代化国家，每一项政策的制定必然需要符合人们期望，反映人民意志，而这样的政策必然是正义的。因此我国政策的出台方式要正义、内容要正义、执行过程更要正义。公共政策的价值基础是程序正义和实质正义，保持一项政策出台方式程序正义和实质正义的实现即为为人民服务的政策。因此，只要公职人员能在政策制定之初采取相关措施积极体现程序正义；在政策制定内容之际，以实质正义为标杆，体现实质正义；在政策执行中体现两者的结合，相信我国政府制定的政策定能受到人民群众的欢迎，政策执行效果也会事半功倍。

参考文献（略）