浅析我国金融消费者教育的权力结构设计

发布时间：2016-09-09 07:22

　　论文摘要 后金融危机时代，金融监管已由金融危机前的大范围的自由放任转变为宏观审慎管理、微观审慎监管和金融消费者权益保护三驾马车并驾齐驱。而金融消费者教育作为一种预防性保护的措施，已经受到世界各国的重视，然而如何通过金融市场各主体的权力与义务关系有效地将金融消费者需要的知识和技能通过教育传达给金融消费者以保障他们的受教育权成为一个制度设计上的难题。本文基于金融消费者的一般性原理，综合分析我国当前金融消费者教育权力义务配置现状，从而设计出一套合理的、包括政府、行业协会、金融机构等主体在内的可行的顶层权力结构是使金融消费者本身获益的同时繁荣我国金融市场，减少金融危机对我国的后续影响的必由之路。

　　论文关键词 金融消费者 教育 权力义务结构 顶层设计

　　一、前言

　　2008年，从美国开始并迅速席卷全球的金融危机让世界各国感受到了金融行业监管不力带来的灾难性后果。2016年距此次金融危机发生已逾八年，虽然世界主要经济体经济皆有复苏的迹象，但心有余悸的各国依然没有放松对金融的监管。纵观八年，金融监管已由金融危机前的大范围的自由放任转变为宏观审慎管理、微观审慎监管和金融消费者权益保护三驾马车并驾齐驱，直到英国经济学家迈克尔·泰勒提出著名的“双峰理论”重新被重视，金融消费者才引起了世界各国、各国际经济组织的广泛关注并真正由政策层面进入到制度层面。
　　金融消费者是消费者群体中的特殊部分，其特殊性与金融业的特点密不可分。解决好金融消费者教育的问题成为推动我国金融消费者保护体系健全的第一步骤。本文选取与金融消费者保护最密切的关键点同时这也是我国长期弱势的一环——金融消费者教育，希望为我国进一步细化金融消费者教育体系，明确权力义务及各部门分工或设立新的专门部门负责金融消费者教育提供初步思路和可行性的方案。

　　二、金融消费者的一般理论

　　所谓金融消费者，根据《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》的定义，是指在中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构的金融服务的自然人。根据我国央行对金融消费者的定义，我们可以清楚地看到，金融消费者群体不仅现在数量庞大，且在未来的规模也不可限量，因此维护金融市场秩序成为了稳定国家经济秩序的重要部分，然而传统的宏观与微观监管在金融危机中已被证明不足以应对瞬息万变的金融市场，加大保护金融消费者各项基本权利的力度成为了世界各国的共识和保证未来金融市场稳定的着力点。
　　笔者认为，与金融消费者类似的概念是投资者，二者在行为方式上有相似之处，但投资者本身掌握着专业的知识，丰富的社会资源，其目的又是大量的营利，增长财富，在金融消费者教育层面上不应有同等的保护，整体更应当倾向于绝大部分通过金融消费满足现实需要的消费者。二者的关系是一种子集关系（如上图）。
　　通过对比两组概念并结合我国法律规定，笔者认为金融消费者应当定义为为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务，缺乏相关专业知识且经济能力不足以承担风险的自然人和非营利性法人。

　　三、金融消费者教育的含义

　　2008年全球金融危机后，英美都通过制定专门针对金融消费者的法案来减少金融危机带来的冲击，这些法案大多致力于金融消费者教育以及金融消费者的权益保护，其基本法理就是解决因信息不对称带来的潜在威胁，通过教育计划，使用互联网技术，对金融消费者以及潜在金融消费者进行教育，同时提供咨询服务，改变以往金融消费产品经营者同时进行教育的模式，更加中立地介绍金融消费品，使消费者理性选择，逐步从金融危机的阴影中恢复出来。
　　综上，所谓金融消费者教育是指在金融市场中，有权主体通过宣传教育、训练指导等方式培养金融消费者对金融知识的了解、对金融市场风险的预测以及操作金融市场的技能的教育方式。这一概念的关键在于何为有权主体，金融消费者如何通过国家的制度架构从有权主体处得到应得的金融知识。

　　四、金融消费者受教育权利与教育义务结构的内涵

　　《中华人民共和国宪法》第四十六条第一款规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。” 因此受教育权利是宪法规定的我国公民的基本权利，作为受教育权的外延的金融消费者受教育权同样是我国公民基本权利的内容。从权利主体看，金融消费者受教育权的享有者即金融消费者，从权利内容看，金融消费者享受的应当是获取金融知识和金融市场操作技能。金融消费者受教育权具有权利与义务的双重属性，即金融消费者受教育既是权利也是义务，这区别于金融消费者所享有的其他各项权利，这也是金融消费者受教育权最大的特点。受教育权作为一种权利，是人们满足自身文化需要，寻求自身发展的价值诉求，体现为国家保障公民受教育权的平等实现；其作为一种义务，是国家对于管理社会和提高国民素质从而满足与经济发展相适应的诉求，体现为公民必须接受教育的义务。金融消费者作为此范畴内的概念同样适用。那么金融消费者的受教育权利和教育义务的基本结构如何呢？
　　首先，从权利主体看，是指能够享受权利的人。公民的受教育权作为一项宪法权利，任何公民都是受教育权的权利主体。金融消费者享有受教育的权利时应有之义。其次，从义务主体看，是基于受教育权的权利与义务的统一性提出的。从《宪法》第一章总纲的第19条规定中可以看出国家是公民受教育权的基本义务主体，也是金融消费者受教育权利保障的义务主体。国家要积极提供教育机会和条件，政府对教育拥有适度控制的权力。同时，从公民的受教育权的权利与义务统一性上来看，公民自身也有必须接受义务教育的义务。这种义务以国家的积极作为为前提，履行义务的同时也是实现权利的过程。
　　根据金融消费者受教育权利和教育义务的基本内容，我们可以明晰金融消费者受教育权利如何保障，义务如何分配，为配置金融消费者教育权力义务结构奠定基础。

　　五、我国金融消费者教育顶层权力配置现状与完善

　　我国金融消费者教育顶层权力配置现状：
　　自改革开放以来，为繁荣我国金融业，与国际接轨尽量避免和减少金融危机对我国的影响。我国已经非常重视金融消费者教育，一年一度的金融消费者教育峰会一直在举办，会议规格非常高，同时，“一行三会”都多次指出，要把金融消费者教育作为一项长期的、持续的工作来抓。虽然我国金融监管机构在金融消费者教育方面取得了一些进展，但我国金融消费者教育工作与发达国家相比仍有一定的距离，权力配置和责任落实仍不到位。我国金融消费者教育权力义务结构中，行政权力分散并且不明确导致社会金融机构作为义务主体不履行义务，而又没有相关的奖惩机制，金融消费者的受教育权也无法切实得到保障。

　　1.行政监管领域的金融消费者教育权力义务结构：我国当下金融消费者教育主要体现在一行三会中，银证保三家监管部门都已经成立了金融消费者保护局，但专职负责金融消费者教育的部门仅仅是处级建制，，难免会有级别不足，能量不大的弊端，对应四大银行最大的中国工商银行董事长的级别就显得微不足道。而且，“一行三会”除央行外各有所长，而非对金融行业各个级段都精通，这样的行政权力无法发挥出应有的效力，而分散的一行三会又无法将自己的专业应用到具体的金融消费者教育中。
　　2.行业自治视野下的金融消费者教育权力义务结构：金融行业自治协会都有很强的地方性和行业性，中央行政权力无法形成集中有力的力量要求各地金融行业自治协会主动承担金融消费者教育义务，而各行业协会本身进行的金融消费者教育又流于形式，实质性的金融消费者教育并不能提供。
　　3.社会层面的金融消费者教育权力义务结构：由于我国历史原因，很多社会金融机构都有官方背景，他们在社会中垄断着金融市场，普通金融消费者无法通过个人力量撼动他们的地位，因此受教育权无法从社会金融机构中获得保障。近年来，虽央行重视了金融消费者教育，有相关法律法规的出台，但由于缺乏评价机制，行政权力无法落到实处，到社会金融机构中只停留在简单宣传金融消费品的优势，而非真正对金融消费者进行相关金融知识、技能、风险的教育，使得所谓金融消费者教育名不副实。这样不仅没有达到金融消费者教育的问题，反倒南辕北辙，对潜在的金融消费者的判断进行干扰，埋下了潜在的不稳定。
　　综上，从不同的角度来看我国金融消费者教育权力义务结构的现状，主要表现为以下几个问题：第一，金融消费者教育权力义务结构系统性不强，行政权力未能强制行业协会以及社会金融机构参与到金融消费者教育工作中来，往往是“一行三会”、“喊破嗓，金融机构照样没有甩开膀子”。第二，顶层制度设计存在问题，且缺乏统一的机构。第三，缺乏专项资金和人力资源。第四，缺乏配套的效果评估机制。

　　六、完善我国金融消费者教育权力结构的顶层设计构想

　　（一）我国金融消费者教育权力结构完善之路径
　　我国金融消费者教育权力义务结构应当是以最高行政机关为主导，一行三会让渡其教育权力，教育部制定具体实施计划，财政部给予资金支持，共同组成统一的金融消费者教育机构，由统一机构制定政策和实施计划，最后由金融机构落实到金融消费者。
　　（二）统一的行政机构行使金融消费者教育权力
　　银证保三会职能分散，只能负责金融消费市场中的一部分的教育工作，因此将三会中关于金融消费者教育的权力让渡出来成立统一的金融消费者教育局既可以使三会减轻负担，将精力投入到其他工作中，也可以使金融消费者教育权充分得到行使。
　　因此，建议成立以国务院为核心，综合 “一行三会”分别将相关金融消费者教育职能让渡出来，组成的金融消费者教育联席部门——金融消费者教育局，这样统一规划、资源共享的工作部门有利于集中各部门的优势资源，提高金融消费者教育资源利用率，优化金融消费者教育服务。国务院下属教育部在各级教育方面有着丰富的经验，可以讲“一行三会”较为专业的金融知识以公民能够接受的形式进行改编，并设计课程，推动把金融知识教育纳人到整个教育体系当中，参与到国民金融素质教育中。财政部主要职能是提高在金融消费者教育方面的预决算，而一行领导金融消费者教育，三会根据各自专业特点进行材料的编辑与形成。
　　（三）金融机构作为权力与义务的中转
　　金融机构作为利益相关方，应是金融消费者教育的主体，相对而言，开展消费者教育的交易成本也最低。因此在金融消费者权力义务结构中金融机构承担着权力与义务、权力与义务中转站的角色。金融消费者教育局通过行使法规制定权制定相关法规，这些法规需要实施时下发到社会金融机构，金融机构作为法规的义务主体，承担着金融消费者教育局的职能，相对于金融消费者就是公权力主体，受教育权利的享有者——普通金融消费者就可以要求金融机构行使这一权力以保障他们的受教育权。同时如果金融机构不履行职责，金融消费者教育局可以根据相关法规对违规金融机构进行追责，切实把金融消费者将教育落实到每一个需要的金融消费者。
　　（四）行业协会、自治组织的地位
　　行业协会和自治组织不再处于整个金融消费者教育权力义务结构之外，而是应当承担专业性较强的工作，作为义务主体，配合金融消费者教育局的工作，作为权力主体，与金融机构配合直接对金融消费者进行教育。
　　（五）金融消费者权利与义务复合的作用
　　顶层设计再好再完善，如果最终无法落实到金融消费者本身，仍是海市蜃楼。金融消费者作为整套制度设计的终点，必须明确其本身接受教育的目的不仅仅是为了金融市场的稳定，同时也可以通过接受教育从金融市场中获取利益，从而保证金融消费者个人生活的充裕。

　　七、结语

　　市场经济体制下，金融危机无论大小总是不可避免的，在经济全球化的今天，各国金融业联系密切，一旦发生金融危机便是破坏力极强并席卷全球的。改革开放后，我国在世界经济发展中扮演的角色越来越重要，应对金融危机自然也不能缺少中国这块重要的拼图。我国金融市场虽起步晚，但发展迅速，很多制度设计并不完善，尤其在金融消费者教育层面，更是处于初级阶段，在金融消费者教育层面，最关键的就是厘清金融消费者教育权力与义务结构中的各主体之间的权力与义务，受教育权与教育义务之间的关系，笔者认为，我国应以最高行政机关为主导，将专业性较强的“一行三会”中关于金融消费者教育的职能分离出来，成立新的独立金融消费者教育局行使金融消费者教育权，通过行使法规制定权，使义务主体金融机构作为与金融消费者直接接触的教育权主体来保障金融消费者的受教育权，同时这一独立机构与教育部配合制定金融消费者教育的计划，由财政部给予一定的支持。这样，我国金融消费者教育的权力义务机构就基本形成了有效的体系。这样有利于培养稳定理性的金融消费者群体，从而促进我国形成稳定的金融市场，防止大规模金融危机对我国的不利影响，真正使金融业成为推动我国经济转型时期经济发展的最新动力。

本文编号：111921