协商民主理论视角下地方政府决策问题研究——以 H 市重复建设长途客运站为例

1  基本概念及理论内涵

1.1  基本概念界定

1.1.1  协商民主

协商民主理论是通过对以自由主义为基础的代议制民主的对其存在的弊端进行不断反省并试图解决投票民主无法解决的根本问题的基础上产生和发展而来的。20 世纪末，协商民主在约翰·罗尔斯和尤尔根·哈贝马斯等著名政治哲学家的积极推动下，逐步赢得了大众的认可。这一理论是对传统的聚合式民主及代议制民主的批判和超越。一方面，协商民主认为公共决策并不是由个人偏好简单汇集而成的集体偏好，这种简单的多数决定原则虽然能够使决策的效率提高，但却极易因为忽视少数正确的观点而产生轻率、武断的决策结果，很难满足普遍的公共利益需求。因此协商民主强调在选择投票决定的这种方式来制定公共政策前，一定要有充分的协商和讨论，使得每个政策所涉及到的人都能表达自己的利益诉求并且听取别人的意见和观点，重视民主的量的同时重视民主质的提高。其次协商民主强调个体的偏好产生于与他人的互动过程中，并且会发生偏好的改变，所以公开、自由、平等的讨论与协商是具有深刻必要性的。

协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，在政治参与的过程中，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据现实达成偏好转换，并对各种政策建议批判性地审视。协商民主是具体决策选择的过程中，强调公民在其中作用的一种民主政治形态，只有协商民主，才能在达成共识的基础上使决策更具合法性，才能克服精英民主的弊端，真正实现公民对政府决策的广泛参与。

1.1.2  地方政府

地方政府全称为地方人民政府，是对管理一个行政区各项事务的政府组织的总称，就目前我国而言，是指与中央人民政府相对应、由中央政府为治理国家各地域而依法设立的各级地方行政机关，即指各省、市、县、乡、镇等设立的人民代表大会和人民政府。地方政府的设置在节约了中央政府直接管理地方的成本的基础上也发挥出了其在管理上的便利性和直接性的特点。但是，随着时代的变迁和政治文明的繁荣，地方政府的价值却早已不限于此了，政府更多时候需要扮演服务者、调控者、推进者的角色，根据所在地方客观情况，积极鼓励公民参与，倾听公民的声音，通过制定适宜的发展战略，做出科学民主的决策，进而推动地区乃至国家的政治民主和经济的快速健康发展。

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1.2  哈贝马斯协商民主理论内涵

哈贝马斯协商民主理论是指，不同利益群体通过理性的公共协商，即通过对话、讨论、交流和审议等方式，进而最终确定立法和决策的共识。其核心是在协商过程中，每个人的地位都是平等的，都享有平等的发言权，每个人都可以对于某一利益的诉求进行发表，通过这一民主的过程和程序来体现和保证民众对于公共决策的参与。这一民主理论承认并接受存在的不同利益主体之间以及多元社会现实的分歧和差异。

1.2.1  交往理性是建立民主商谈为核心的协商民主的基础

哈贝马斯经过对自由主义和共和主义等民主理论的深入研究，以民主协商为根本和核心，提出了新型民主模式，即在生活世界当中，以主体间性为中心的交往理性是建立民主商谈为核心的协商民主的基础。哈贝马斯提出，“可以肯定的是，在主体间性的概念中，普遍的同一性与整体性涵义已经不复存在了，这一概念强调个人主体有说“不”的权利。”②而且“交往理性的范式不是单个主体与可以反映和掌握的客观世界中的事物的关系，而是主体间性关系，当具有言语和行为能力的主体相互进行沟通时，他们就具备了主体间性关系。”

哈贝马斯把对过往理论范式下的“主体为中心”的交往理性，创新地转变为“以主体间性为中心”的交往理性理论。哈贝马斯交往理性的理论基础在于“主体间性”，个体不再是关注的重点，主体与主体间的关系成为哈氏交往理论的起点。同时，生活世界是交往活动的前提条件，哈贝马斯指出，“生活世界”是一种关于文化传播和语言解说的储存库。合法的社会秩序是交往者对由参与者聚集组成的社会集团进行有利的整合和牢固的合法秩序。当交往者之间对存在于社会上的某种事物形成了一致的观点时，作为知识储备的文化，就在观点阐述时而被人们加以利用。对于个性，可以理解成：个人作为主体，在语言方面和行动能力方面所拥有的权力， 进一步说就是主体能够积极主动参与和表达对某类事件的看法。

1.2.2  协商民主通过非正式和正式的交往形式来实现

以民主商谈为核心的协商民主，需要通过两种渠道来实现，即议会这种制度性组织和公共领域这种非正式的交往形式。哈贝马斯认为“话语理论在更高的层次上提出了一种关于交往过程的主体间性”，它表现为两种形式：议会中的商谈制度形式、政治公共领域交往中的商谈制度形式。建立议会和公共领域之间的联系是实现人民主权的关键，开放健全的公共领域，对于正式的决策机构具有反哺和约束作用；同时，正式的决策机构对于非正式公共领域意见和观点又具有筛选和过滤的作用。只要上述两种形式之间具有良性循环关系，民主制才能得以维持。

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2  地方政府决策现状分析-以 H 市重复建设长途客运站为例

2.1  案例回顾：H 市重复建设长途客运站

H 市地处辽宁西南部，是京沈铁路沿线上的一座重要的城市。这里矿产资源丰富，是典型的重工业城市，，以船舶制造和有色金属冶炼为主要产业。同时，H 市还是一座重要的旅游城市，曾被评为国家园林城市和优秀旅游城市。

1996 年初，H 市政府为配合城市经济水平的发展，满足不断攀升的客运需求，决定规划建造一座大规模的长途客运汽车站，并于当年筹措资金，用于土地征收和房屋拆迁的补偿及汽车站的兴建。同年年末，H 市长途客运站选址开工，并于两年后完成施工，占地面积达八千多平米，当时投入使用后的客运量约为三万人次每天。最早的这个长途客运总站(如图 2-1)主体上分两部分，下面的三层为候车大厅、售票处等功能性使用，旁边的 12 层楼按原先的规划，应该是用作为出行的旅客提供包括住宿、餐饮、娱乐等在内的必要服务。这座长途客运站的建成一定程度上满足了人们出行的需要，并使之前因找不到停车位置而分散在街道、胡同的客车能够在站内停泊，缓解了 H 市的道路压力，并对市内交通秩序起到了整顿作用。然而却不知道为什么，这座客运站的主体高楼从竣工之日起就从未投入过使用，一直荒废着，里面原有的配套设施也一直被闲置着。

为与火车站配套使用，H 市政府决定在 2003 年 7 月在火车北站旁边修造一座长途客运北站，预计建筑面积二千多平方米。短短四个月之后，这座客运站就建成了，然而，这座斥资逾千万余元的客运站却在使用不到一年后就关闭停用了。究其原因，是其在建设之初并没有依法进行招投标环节，而且至今手续不全。经调查，这个客运站的项目在确认第一次投标都被否决无效以后就不再二次招标，而是采取议标的形式将工程承包给一家建筑公司。根据我国法律的规定，社会大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目依法必须进行招标；若国有资金控股或占主导地位时，必须公开招标；如果所有投标都被否决，招标人应重新招标。而 H 市政府显然没有经过合法的程序来修建客运站。据调查，当时因为赶工期，H 市政府就同意了工程建设“先上车，后买票”的行为。

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2.2  此案例所反映的地方政府决策存在的问题

2.2.1  政府信息公开不足

随着社会主义市场经济的不断深入，政治现代化进程的加快，以及网络、信息技术的飞速发展，我国政民互动已越发活跃和积极，然而政府在信息公开方面仍存在一些问题。

信息公开的主体通常是指根据法律规定对政务主动公开负有一定义务的政府机关。然而目前多数地方政府往往在政务栏目里公开的仅是对部门的简单介绍和政府近期活动等一些基本内容。例如政府大事记、某领导在会议上作了什么重要讲话、政府开展先进性学习的宣传、开展和谐城市评比活动的信息、以及领导人简历等等，这些都只是对地方政府情况的一般介绍，仅仅是单向的发布静态信息，公众只能处于被告知阶段。不仅如此，政府在信息告知上还并不完全，表现为:政府信息公开时信息不对称；信息提供者和需求者之间存在信息不对应，指政府公开的信息常常是公众不感兴趣的内容，而公众相对感兴趣的问题政府却不予公开；以及重要政务信息的不公开，不告知等。以上种种现象最终导致公民的正当利益诉求难以表达，政民双方难以沟通。

以 H 市重复建设长途客运站为例，H 市政府并没有与 H 市市民进行良好的沟通和互动，对于建设客运站这一个决策事件并未事先告知，也未征求市民的意见，导致许多市民不知如何换乘，不能快捷出行而对新车站叫苦不迭。《宪法》赋予公民知情权、决策权、选举权和监督权，目前的公民参与制度也是为了迎合公民的四个权利，尤其现阶段在更大程度上完善公民的知情权方面的改革已经取得了显著效果，但现阶段在解决公民参与过程中知情权的完整性、互动性方面上还有很多不足之处。

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3   地方政府决策存在问题的原因分析 .................. 17

3.1   公民参与政治活动的渠道不够畅通 ............... 17

3.1.1   信息公开制度不完善 ............. 17

3.1.2   利益表达渠道不畅通 ................. 17

3.2   公民参与政府决策的能力和素质较低 .............. 18

3.2.1   公民的政治参与意识淡薄 ................ 18

3.2.2   公民的政治参与能力不足 .................... 19

4   协商民主视角下解决地方政府决策问题的对策 ................. 23

4.1   拓宽公民参与政府决策的渠道 ............... 23

4.1.1   完善信息公开制度 ................. 23

4.1.2   加快电子政务普及进程 .............. 23

4.2   提高公民参与政府决策的能力和素质 .................... 24

4.2.1   培养公民的政治参与意识 .................. 24

4.2.2   提高公民的政治参与能力 ................... 25

4  协商民主视角下解决地方政府决策问题的对策

4.1  拓宽公民参与政府决策的渠道

4.1.1  完善信息公开制度

信息公开是公民参与公共政策的前提，而公民参与的最大价值和功能在于通过影响政府的决策：使国家和各级政府部门的决策行为尽量避免或减少对民意的偏离。政府机关依法利用各级政府部门所控制的信息，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许公众对政务信息进行浏览、查询、下载、拷贝、复印、摘抄、视听等行为。政府信息的公开化是建设和谐民主社会的重要保证，是政府行政科学民主化的必要基础，也是建立法治政府的基本要素之一。积极推行政府信息公开制度是各国政府共同的责任和义务。但是在我国，信息公开制度还有待完善，在构建和谐社会的进程中，政府官员必须改变传统的态度和观念，主动坦诚的公开自己的行为，保持良好的透明度。同时，要对公民知情权的实现和行使予以保障。从根本上改变以前信息难求的状况，政府机关应在政策允许的范围内，尽可能地满足人们对于公共信息的需求。

我们要通过各级人民代表大会对地方政府政务信息的公开工作进行有效地监督，各级政府部门之间对政务信息公开工作也要互相监督。同时，我们要充分发挥社会公众、新闻媒体、非营利组织对各地政府政务信息公开工作的监督作用，建立严密的监督网络，规范各级政府部门的决策行为。同时，为了使公民的知情权得以保障，各级政府应该出台一定的措施提供公民获取政府信息的救济途径。当政府部门拒绝公民对政府信息的正当申请时，或政府信息公开切实侵犯了公民自身权益时，公民有权依法提起行政复议，或是通过司法途径寻求帮助和救济。

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结束语

地方政府决策是地方政府在法定的权利范围内，对社会公共事务进行有效管理、对社会资源进行合理分配的行为活动。地方政府决策的质量直接反映着一个地区乃至国家的社会发展水平和社会文明程度。基于我国具体国情，地方政府决策仍存在许多问题，如何在新形势下完善我国地方政府决策，以建设更为科学民主的决策系统，更好的构建服务型政府，是我们值得探讨的一个问题。

协商民主理论以其重视公民参与、广泛协商，以及强调主体责任为价值导向，为我们提供了优化政府决策模式的新的思路。本文通过将协商民主理论的先进理念与当前我国地方政府决策相结合，力求实现地方政府决策的民主化，科学化，法制化，为我国服务型政府的建设起到重要的推动作用。

因为作者的理论水平有限，可能对问题的把握不够准确，分析的原因不够深入，研究中的不足之处，衷心希望和感谢各位老师提出宝贵的意见！

参考文献（略）