论村民罢免权法律机制的完善

一、村民罢免权概述

（一）村民罢免权的理论基础
我国村民罢免权的直接依据来自《村民委员会组织法》第十六条之规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”村民罢免权作为村民民主选举权的一部分，其理论基础和村民民主选举权的理论基础是一致的。我国的村民民主选举权的理论基础主要来自于宪法和《村民委员会组织法》的规定，其中，我国宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”《村民委员会组织法》第十三条也规定了年满十八周岁的村民享有选举权和被选举权。当然，也有少部分学者认为，我国村民罢免权的理论基础主要来自宪法和选举法对公民选举权的有关规定。”如宪法第三十四条规定： “中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”选举法第三条也做了同样的规定，即公民享有选举权和被选举权。选举法第九章第四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”虽然宪法第十四条规定与选举法第三条、第九条规定与村民罢免权的直接理论基础和村民民主选举的理论基础在内容上有一定的相似性，但我们不能就此认定，我国村民罢免权的理论基础主要来自宪法和选举法对公民选举权的有关规定。因为，无论是从主体上，还是从村民罢免权与公民罢免权的性质上来讲，二者都不能等同，并且有一定区别的。因此,基于上述分析，我们可以得出如下结论：村民罢免权的理论依据主要来自于《村民委员会组织法》第十六条之规定，以及宪法第一百一十一的规定和《村民委员会组织法》关于民主选举的相关规定。
.......

（二）村民罢免权的法律价值与意义
村民自治是农村基层人民群众自治，即通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。①实行村民自治，有助于加快社会主义民主进程，也能在一定程度上使政府工作的很多困难减少。②村民罢免权是村民自治中民主选举权的一个重要组成部分，是保障民主选举权的重要方式，同时，村民罢免权也是村民行使民主监督权的一种重要方式。因此，研究村民罢免权及其存在的法律机制问题具有很重要的法律价值和现实意义。首先，村民罢免权作为村民民主选举权的重要组成部分和重要方式，村民罢免权的行使对于实现村民民主选举权具有极其重要的意义。如果说，村民民主选举是村民在民主监督、民主决策、民主管理方面的前提和基础，那么村民罢免权则会通过影响村民民主选举对后三个民主起到不可忽视的作用。③现有的《村民委员会组织法》以及地方具体选举办法条文，在村民选举权方面做出了很详尽的规定，这固然使得村民选举的工作变得简单易于操作，有利于村民选举权的行使。但是，其对于村民罢免权的规定却很笼统，且各地方村民委员会选举办法条文关于村民罢免权的规定有时候在一些方面又不尽相同，这就使得村民罢免权的行使遇到了很大的阻碍和困境，其导致的直接结果就是村民罢免权的行使可操作性差，这些对于实现完善和实现村民自治和民主选举的目标都是极为不利的。而村民罢免权的有效行使，一方面弥补了只有有效的选举没有有效的罢免的缺陷，有利于完善关于村民罢免方面的法律法规，使得村民选举的工作更加完整，村民罢免的工作可操作性增强，使得村民选举权和村民罢免权共同成为村民民主选举中不可分割的整体。另一方面，村民罢免权作为保障民主选举的一种重要方式，其有效行使有利于保障村民自治中民主选举这一目标的实现，也将在很大一定程度上真正的推动中村民自治的进程。
.......

二、村民罢免权法律机制发展进程及其缺陷

（一）村民罢免权法律机制的发展进程
《村民委员会组织法》是当前我国保障村民自治权的专门性法律，其对村民自治建设有着里程碑的意义，同时赋予农民广泛的自治权利，对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作出相对完善的规定，为基层民主建设提供了最完备、最直接的法律保障。①1998 年 11 月全国人大常委会出台了《村民委员会组织法》的第十六条，其规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明罢免的理由。被罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员有选举权的村民过半数通过。”1998 年《村民委员会组织法》的第十六条有利于促进村民罢免制度的发展，对于广大村民更好的行使村民罢免权起到了积极的作用，并在在一定程度上保障了村民罢免权。随着乡村基层民主的进步与发展，1998 年《村民委员会组织法》第十六条已难于满足村民不断提高的民主意识，同时也阻碍了村民罢免制度的进一步发展和完善，这与基层群众自治乃至整个社会民主进程的发展趋势是相违背的。为了推动村民罢免制度的进一步发展和完善，保障村民罢免权，2010 年 10 月全国人大常委会通过了对《村民委员会组织法》第十六条的修订，其规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”该条规定删掉了“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”
.........

（二）村民罢免权法律机制的缺陷
与村民选举权行使的具体规定相比较而言，村民罢免权的行使在法律的完善程度上仍然面临着诸多亟待解决的问题。同《村民委员会组织法》关于关村民罢免制度的相关规定相比较而言，地方村民委员会选举办法在这一方面规定的就更加细致，在一定程度上增加了操作的可能性，但同时，由于地方村民委员会选举办法在村民罢免制度上的相关方面规定不一致和差异性，不利于村民罢免权的有效行使，这就使得村民罢免权的难以得到有力的保障。而正是由于上述这些方面的原因，导致了村民罢免权在法律机制存在着诸如提出机制、受理机制、程序规范机制和监督机制等方面的缺陷。2010 年的《村民委员会组织法》第十六条其中规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。”从该条上述规定中，我们可以发现，在罢免要求的提出主体方面，该条文规定是本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表，在罢免要求的提出形式方面，该条文规定了需要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，在罢免要求的说明罢免理由方面，该条文规定了村民在行使罢免权时需要说明罢免理由。而一些地方村民委员会的选举办法在这三个方面的规定却又不尽完全相同，或者有些方面的规定虽然相同，但是其存在的合理性尚需要进行论证。
........

三、村民行使罢免权法律机制的完善.......19
（一）提出机制的完善........19
（二）受理机制的完善......21
1、明确规定罢免要求的受理主体.... 21
2、就罢免要求的审查问题作出明确规定.... 22
（三）程序机制的完善......23
1、明确罢免会议的召集主体...... 24
2、明确规定罢免会议的主持主体.... 24
3、就罢免会议的具体程序做出明确规定.... 25
（四）监督机制的完善......26
1、就村民的行为和法律责任作出明确规定...... 26
2、就村民委员会及其成员权的行为和法律责任.... 27
3、就村民罢免权的司法救济做出明确的规定........ 28

三、村民行使罢免权法律机制的完善

（一）提出机制的完善
如前文所诉，村民罢免权行使时，在提出机制的相关法律法规方面，如罢免要求的提出主体、罢免主体再次提出罢免要求时间、罢免主体提出罢免要求是否需要联名并且书面提出、罢免主体提出罢免要求时是否需要说明罢免理由等，还存在一定的不合理和缺陷之处。为此，下文也将主要围绕上述几个方面对村民行使罢免权的提出机制提出一些建。首先，关于罢免要求的提出主体主要有两种观点，一种观点认为罢免要求的提出主体应当包括乡镇人民政府，并且，北京、天津、黑龙江、上海、安徽、江西、广东、海南、新疆九省(自治区、直辖市)赋予了乡(镇) 提出罢免要求和罢免建议的权力,将乡(镇)政府视为罢免主体。另一种观点则认为罢免要求的提出主体只能是《村民委员会组织法》中规定的“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表”。笔者赞同第二种观点，一方面，，认为罢免要求的提出主体应当包括乡镇人民政府的观点违背了乡镇人民政府与村民委员会之间的关系，即“指导、支持和帮助”的关系，从这个角度来看，该观点与上位法相冲突的嫌疑。另一方面，从具体的实践来看，规定乡镇人民政府有提出罢免权的权利，不仅在一定程度上构成了干涉村务的嫌疑，而且也带来了一些消极的、负面的影响。如湖北省南漳县某城关镇，以减轻农民负担为由，擅自对 21 个村委会进行清编整顿，其中清退村委会干部 30 人，清退村民小组长 34 人，违反了法律规定和人民群众的意愿，结果被推上了被告席。①再如江苏省淮安市王营镇王庄村，1998 年 11 月，经村民会议选举，王士丰当选为村委会主任。2000 年6 月 18 日，王庄村与张庄村合并，保留王庄村；王士丰任原职。但同年 9 月25 日，王士丰被镇党委、政府联合免去职务。王士丰认为镇党委、政府的做法违背了村组法的规定，并向法院提起了诉讼，最后法院判处镇党委、政府“行政行为违法”。
........

结 语

村民罢免权是村民选举权一个重要组成部分，对于提高村民民主意识，完善民主选举、民主监督，乃至推动整个村民自治的发展等方面起着不可替代的作用。然而，通过本文对《村民委员会组织法》及地方村民委员会选举办法的分析和阐述，我们却发现，由于受诸多因素的影响和制约，村民罢免权方面的相关法律机制还不完善，还存在一定的缺陷。其缺陷主要表现在：提出机制方面的缺陷、受理机制方面的缺陷、程序机制方面的缺陷、监督机制方面的缺陷等等。这些方面的缺陷不但不利于村民罢免权的充分有效行使，而且在一定程度上阻碍了基层群众自治民主制度的发展和完善，显然，这与村民罢免制度和村民自治制度的初衷是相违背的、不相符合的。因此，村民罢免权法律机制的完善就显得尤为重要。当然，对于村民罢免权法律机制的完善，一方面固然要以广大村民的根本利益作为出发点和落脚点，任何相关村民罢免权法律机制的完善都要以广大村民的根本利益为中心；另一方面也要从实际出发，根据广大农村的实际情况进行法律机制的相关完善，否则很有可能弱化、虚化村民的民主罢免权，造成对村民罢免权及其合法权益的损害。对于村民罢免权法律机制的完善，本文主要根据其缺陷，从提出机制方面、受理机制方面、程序机制方面、监督机制方面四个部分提出了一些合理性的建议并对这些建议做了相关的分析和阐释。我们相信，随着中国法治进程的不断加快，随着村民罢免权法律机制的不断完善和丰富，村民罢免权定将得到更加有力的保障，村民也将会更加充分有效的行使自己的罢免权。而也只有这样，才能在更好的维护广大村民的合法权益的同时，不断推进中国乡村民主法治的进程。
............
参考文献（略）