公平视角下我国住房公积金问题研究——以延安市为例

一、绪论

（一）研究背景和意义

随着我国城市化进程的加快，越来越多的人口涌向城市，住房问题成为民生问题的重中之重。原住城市居民和新增城市居民对于住房的需求越来越大，其中低收入群体的住房需求，更需要政府加以重视。我国政府在住房改革中的首要目的是减轻财政负担，改变计划经济时代住房实物分配的历史；其次是实现住房资金的快速回笼，推动新的住房建设；最终建立一个公平而有效率的住房体系，实现住有所居，并使住房产业成为新的经济增长点，进而带动其他产业的发展。

在城镇住房制度改革中，为了保障城镇居民在住房方面的切身利益，实现住有所居的目标，1991 年，上海以新加坡实行中央公积金制度实现住有所居的成功经验为标榜，成为我国第一个建立了住房公积金制度的城市。到现在，我国住房公积金制度已发展 20 余年。20 年来，全国住房公积金规模逐渐扩大，为我国住房制度改革的顺利进行提供了资金支持，促进了住宅产业的发展，对国民经济的发展也起到了积极地促进作用。数据显示，截至 2011 年底，全国住房公积金累计缴存 3.9 万亿元，而缴存余额也已经达到 2.1 万亿元。

我国住房公积金制度建立的目的是保障人民生活、调节社会分配，是通过互助融资的方式帮助中低收入家庭实现购房的需求，同时也是政府公共服务的基本要求和政府公共服务公平性的体现。但是多年来住房公积金制度的运行实践表明，住房公积金的保障作用远未达到预期效果。

早在 2004 年，中国人民银行在《中国房地产金融报告》中，就指出住房公积金贷款难申请和住房公积金资金运用收益的归属不明确的问题。2006 年，世界银行在第三季度的《中国经济季报》中，认为住房公积金的低利率存款导致中低收入家庭积累的资金不够支付房价，住房公积金主要使那些较高收入的家庭得益。2007 年，世界银行再一次对住房公积金进行评述，认为中国的住房公积金制度必须进行改革以保证其公平性。这都说明了住房公积金在运行过程中出现了多方面的问题，背离了其保障中低收入群体住房需求的初衷。

为了回应外界对于住房公积金的种种质疑，更重要的是完善我国的住房公积金制度，提高政府利用住房公积金制度改善居民居住条件的能力，住房公积金及其运行所产生的公平问题需要系统的研究。

（二）国内外相关研究述评

1、国外住房制度相关研究述评

住房公积金制度是具有中国特色的住房保障制度，国外没有专门的住房公积金制度，但国外成功的住房金融制度确实保障了低收入者住房，对于我国建立住房公积金制度，实现住有所居的目标有很好的借鉴意义。例如美国抵押住房制度；德国的互助储蓄住房制度；日本的国家金融公库制度；新加坡的强制储蓄住房公积金制度等，都或多或少对于我国完善住房公积金制度有帮助。

美国近年来实行的住房政策主要包括：侧重于鼓励市场建造大量公租房和政府通过提供担保贷款、提供租金补贴帮助居民拥有自己的住房。美国是市场经济高度发达的法制国家，政府很少直接参与经济活动，但是在住房方面，却运用财政手段实行各种鼓励市场的措施，来引导地产商的公共住房建设。在购房者出现资金短缺时，特别是中低收入家庭购房时，政府还出资设立金融机构“房地美”来为住房贷款提供保障，促进二级市场的繁荣。虽然美国的次贷危机说明大量的抵押贷款有风险，但这项制度确实解决了美国多数低收入者的住房问题。我国在早期实行住房实物的分配政策，随着社会主义市场经济的建立，住房的实物分配难以与我国居民家庭日益增长的住房需求相适应，鉴于此，政府开始逐渐对住房制度进行改革，建立了一系列住房保障制度，但实际结果却收效甚微，美国政府的抵押贷款制度及其完善的法制也是值得学习的。

德国的住房制度主要包括两种，一种是房租补贴制度，规定对德国政府对低收入家庭的租房补贴政策。这是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。另一种是通过储蓄，到达规定的数额和时间后，再从该金融机构取得住房剩余部分贷款的一种融资模式, 房租补贴制度作为德国保障最低收入者住房的社会福利住房制度类似中国的廉租房制度。但在实际运行中，我国家庭收入透明度低，廉租房准入机制不完善，使得一些高收人家庭也得以住进廉租房。类似的出发点具有保障性质的政策在我国实行中漏洞百出，这是公共行政需要解决的问题之一。

二、我国住房公积金制度的现实选择及“延安现状”分析

（一）我国住房公积金制度建立的背景

在长期的计划经济体制下，我国实行的是住房实物分配的政策。住房由国家和职工所在单位共同投资建造，政府运用行政手段直接将其分配给职工个人，职工的住房完全依赖于单位。然而，随着我国城市化建设的不断发展，仅仅依靠单位的福利分配无法满足不断增加的城市人口的住房需求，住房供不应求的矛盾日益加剧。这就迫切需要改革这种僵化的住房制度。

从住房公积金制度实际运行中看，以 2008 年为例，到年末全国应缴职工人数为 11184 万人，实际缴存职工人数为 7745 万人，缴存率仅为 69.25%。同时公积金每年的沉淀资金都在增加，2008 年末，我国住房公积金沉淀资金达到 3193 亿元，占缴存余额的比例约为 26.35%，住房公积金资金闲置现象严重。无论从缴存情况还是资金的使用情况来看，公积金制度对于公平性原则都是难以满足的。在起点上，那些没有缴纳住房公积金的群体被排斥在保障制度之外，根本无从享受制度的优越性；使用过程中，那些低收入群体由于缴纳的公积金较少，积累的公积金余额对其买房的帮助不大，也无法使用公积金购房。与此相对，高收入群体由于缴纳的基数大、比例高，得到的利益也最大，公积金制度成为了低收入者资助高收入者买房的工具。由此可见，，实际运行中公积金制度的现状与制度本身的公平性是矛盾的。住房公积金制度需要进行一定的完善来发挥其公平性和保障性。

伴随着我国社会经济的发展，贫富两极分化越来越明显，木桶效应告诉我们，社会的生存和发展离不开其中的每一个环节，特别是最薄弱的那一环。在住房保障方面，中低收入者的住房问题就是住房公积金制度中最薄弱的一个环节，在严重制约着住房公积金制度的发展的同时，也对社会公平产生了很大的影响，造成了社会一定程度的不稳定。当住房公积金制度的不公平问题严重制约这一制度持续稳定的发展时，住房公积金制度改革的侧重点也就应该转向解决社会公平问题，让住房公积金制度发挥其应有的保障性和公平性。下面，笔者以所在延安市住房公积金的管理现状为例，来分析我国住房公积金制度运行中出现的一系列公平问题。

（二）延安市住房公积金管理的现状及分析

1、机构的发展及历史沿革

早在上世纪八九十年代，我国经济体制改革就如火如荼的进行，城镇住房制度改革正式开始，同时诞生了住房公积金制度。1993 年，与启动城镇房改工作同步，延安市住房公积金制度逐步建立起来。中心成立以来，不断加强管理规范化、制度化建设，制定了《延安市住房公积金管理条例》及一系列业务管理办法，来规范住房公积金管理和使用各项业务流程，为延安市广大干部职工改善住房条件提供了有力的支持。至今，延安市住房公积金制度发展 20 余年，期间大致经历了三个主要阶段：

（1）探索推广阶段（1993 年——2003 年）

从 1993 年到 2003 年的十余年，延安市住房公积金制度在探索推广中逐步起步。1993 年，延安市住房资金管理中心成立。1997 年开始开展了支取业务，住房公积金的作用得以发挥。1999 年延安市财政局和房改办联合下发了《关于增加职工住房公积金补贴的通知》，规定从 1999 年起单位职工增加住房公积金补贴，由原来按工资总额的 20%增加到 25%（其中：个人 5%，财政 20%），并要求企业和自收自支事业单位可参照执行。这一规定为我市住房公积金制度的发展奠定了坚实的基础。2000年我市启动住房公积金个贷业务。2001 年，《延安市住房公积金个人委托贷款实施细则》经延安市房改委会议讨论通过。1993 年至 2003 年这 11 年来，我市累计归集住房公积金 64946.02 万元，归集余额 47023.19 万元，资金使用率达到 42%。累计实现增值收益 2385.70 万元。

这一阶段是住房公积金制度在延安市探索建立的初始阶段，住房公积金制度的发展与住房制度改革工作紧密联系，呈现出的特点是：工作重点放在广泛的宣传动员上，使广大群众了解住房公积金的惠民政策，使各单位能够积极主动参加到制度中。这一阶段中住房公积金的各项业务基本委托银行，缴存率低、月缴存额较少。

三、我国住房公积金存在的问题及原因分析…………25

 （一）我国住房公积金归集方面存在的问题及原因分析……25

（二）我国住房公积金使用方面存在的问题及原因分析………28

四、完善我国住房公积金制度的对策建议…………………33

（一）调整现有住房公积金政策规定，制定更为公平合理的执行规范………33

五、结论与展望…………38

四、完善我国住房公积金制度的对策建议

近些年来，住房公积金制度为我国的房地产事业和社会保障事业做出了巨大的贡献，但是仍然存在着一些问题，需要我们去解决。对照延安市住房公积金管理实例分析，我们可以从以下几个方面对其进行改革。

（一）调整现有住房公积金政策规定，制定更为公平合理的执行规范

首先，要创新住房公积金的缴存补贴政策。调整住房公积金缴存与工资收入挂钩的现有政策，结合延安市住房公积金缴存针对不同就业人员待遇标准多元化的实际，可以制定政策限定住房公积金个人缴存基数的下限，同时规定缴存上限比例，将缴存金额超过上限的住房公积金计入个人所得税，保障住房公积金的公平性。同时，要在缴存中实行收入分层政策。将缴存者按其收入的比例缴纳公积金，对低收入者提供一定的住房公积金补贴，以此来改变现在单一的缴存补贴政策。

其次，要调整住房公积金存贷利率政策。一是要调整住房公积金的存款利率。住房公积金涉及了多方面的利益，由于我国目前普遍存在地区之间、人与人之间贫富差距较大，所以在制定住房公积金的政策时应该因地制宜，充分结合当地的具体情况实施。结合我国目前房价来看，可借鉴新加坡经验，对缴存者要实行不低于普通储蓄存款利率的住房公积金缴存利率，将公积金缴存利率与市场储蓄利率逐步挂钩，使其在一定的期限内逐渐与市场利率水平相接轨，让那些暂时用不到住房公积金的缴存者，能够实现住房公积金起码的保值。可以采取类似银行利息的模式，对缴存时间长的民众可以适当提高其公积金利息，保证其的效益有所提高，这样也会吸引一些暂时尚未加入公积金体制的民众参与进来。虽然这样做会增大公积金的风险，但是可以通过一些其他办法来弥补，如提高资金的合理利用、扩大住房贷款的范围等，解决由此带来的资金风险问题。二是要调整住房公积金的贷款利率。进一步拉大住房公积金贷款和商业贷款的利率差，制定基本政策面向所有缴纳公积金的职工，对于一些情况特殊的对象可以给予一定的优惠政策。在申请住房公积金贷款时可以采取适当增加额度、下浮利率等优惠政策，以体现住房公积金制度对中低收入职工的倾斜。

五、结论与展望

住房公积金制度在改善我国居民住房需求上发挥着巨大的作用，制度涉及到住房保障的各个环节。当今社会背景下，住房公积金的管理与发展面临重重压力与挑战，住房公积金制度在执行中也出现了种种问题。这正给了我们一个机会，去反思我国现行的住房公积金制度是否能适应我国住房市场的需求，能否切实改善我国居民的住房条件。

解决我国居民的住房问题，必须从我国国情出发，坚持市场机制和政府调控“两手抓”，特别是要加强政府的公共服务职能。我国住房公积金制度本身的公平性、保障性是政府需要首先考虑的，在住房公积金制度实行的具体过程中，要找出自身制度及管理运行存在的各种问题，辨证地探索问题的根源，还要借鉴国外管理的成功经验，找到一条适合自身持续发展的道路。我国住房公积金制度的完善与修订是一个漫长连续的过程，非一朝一夕可以完成。但在这个过程中，需要引起我们更多的关注，由此引发的一些思考也会起到应有的作用。

参考文献（略）