试论小额贷款公司监管机构的设置

发布时间：2016-06-26 21:31

　　论文摘要 作为我国试图解决融资难、促进“三农”和中小企业发展的一项金融创新举措，小额贷款公司的发展现状表明，其并有没很好地实现设立之初的目的和功能，反而出现种种乱象。本文认为需要准确界定小额贷款公司的法律性质，将其归类为“非银行金融机构。在此基础上，以银监会作为统一的监管机构，从而为小额贷款业的有效防范和化解风险，实现持续发展提供监管保障。

　　论文关键词 小额贷款公司 法律性质 监管机构 银监会

　　一、 小额贷款公司性质的界定

　　确立准确的小额贷款公司的监管机构，需要首先准确定位其法律性质。由于我国实行的是以机构监管为基础的金融监管体系，即按照监管对象的类型来配置不同的监管机构。这就意味着，对小额贷款公司而言，确定其在性质上是否属于金融机构，才能确定是否由金融监管机构实行监管。
　　根据2008年中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）第一条规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会且织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，其中并没有明确小额贷款公司是否是金融机构。在现行的其他法律规范中，对此则存在不一致的规定。例如在《中国人民银行关于2010年中资金融机构金融统计制度有关事项的通知》中，指出“其他金融机构包括小额贷款公司等金融机构”，相当于将小额贷款公司视为金融机构。而在财政部印发的《地方金融企业财务监督管理办法》规定，“非中央管理的金融控股公司、小额贷款公司和融资性担保公司等从事金融性业务的其他企业比照本办法执行”，虽然没有直接提及小额贷款公司是否属于金融企业，但按照对“比照执行”的理解，小额贷款公司在此是不属于金融企业范畴的。
　　从上述文件的规定可以看出，正是由于各类规范性文件对于小额贷款公司的定性都不尽相同，难以依据现行的规定来探讨小额贷款公司的性质。因此，应当从小额贷款公司的本源出发对其性质进行探讨。
　　对于小额贷款公司的性质，即小额贷款公司是否是金融机构这一问题的解决，首先要界定清楚什么是金融机构。作为特殊的商业组织，金融机构与普通工商企业存在不同，其中的关键区别在于：一是金融机构的业务领域是货币信用领域，普通工商企业不能从事货币信用业务；二是金融机构的盈利是通过金融活动取得的，普通工商企业则是通过生产和销售获得利润。小额贷款公司从事的是与货币信用相关的金融业务，并从中获取利润，因此应属于金融机构。并且其“只贷不存”的特征决定了小额贷款公司应属于非银行类金融机构。

　　二、 小额贷款公司监管机构的现状

　　（一）现行的监管机构“多元主体”
　　金融监管机构是指对金融业实施监管的政府机构或准政府机构， 小额贷款公司的监管机构即对小额贷款公司实施监管的政府机构或准政府机构。根据《指导意见》中的规定：凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。由此可见，目前我国小额贷款公司的监管机构主要是省级政府确定的主管部门。
　　考察各地关于小额贷款公司监管机构的具体规定，大致可以分为三类：
　　1.行政主管部门，绝大多数为该地的金融服务（工作）办公室（简称“金融办”），主要负责小额贷款公司的审批工作。
　　2.日常监管部门，多为当地政府或者金融办，负责小额贷款公司的日常监管。
　　3.参与监管部门，概括性的规定了包括人行、工商、公安、银监、财政、税务、经贸等部门在内的众多相关部门。
　　可见，目前我国小额贷款公司的监管主体并不完全统一，存在“多元主体”的情况。监管主体的不一致，必然会给市场监管带来弊端：
　　1.容易“政出多门”。不同的监管机构，其制定监管政策的出发点和思路并不完全一致，执行监管的力度也不一样，这无疑会造成“监管套利”，被监管人会选择实行最宽松和最有利于自身的监管政策的区域设立公司，而为了吸引市场主体，有可能各监管者不愿意采取较为严格的监管政策或竞相降低监管力度，从而导致“监管竞次”的问题。
　　2.会增加市场参与主体的交易成本。不同的监管机构制定具体的监管规则和政策不一致，导致市场主体在交易时需要遵守不同的交易规则，这就会增加交易的成本。
　　3.增加识别市场风险的难度。监管机构需要从市场信号中识别风险并采取监管措施。由于不同的监管机构之间交换监管信息和数据是有成本的，如何使得风险识别信息能真实、准确、及时和有效地在不同监管主体之间的交换，是一个难以妥善解决的问题。
　　（二）现行监管机构设置的不足
　　正如前美联储主席沃克尔先生曾指出：“在金融监管中，被监管者与监管者之间肯定会是一种争吵不休的关系。如果监管者软弱无力，就不能有效施行审慎性、安全性与稳健性的各项标准。因此，实现行之有效的监管，就必须拥有一个强而有力的监管机构。” 对监管机构而言，“强而有力”意味着充分的独立性和专业性。
　　1.监管机构的独立性。金融是市场活动最为活跃的部分，在当今世界，金融对于一国乃至于全世界的影响举足轻重。正式这种地位导致使得包括政府在内的众多利益集团都想要染指并在一定程度上对其进行控制。因此金融监管机构足够独立显得尤为重要。

　　首先，独立的金融监管机构能够有效地避免各类利益集团的影响。当前，我国金融领域的行政垄断现象仍然存在，现行小额贷款公司的监管机构多为地方政府机构和部门，独立性欠缺，监管行为常常会受地方保护主义、地方行政利益和地方利益集团的影响和干扰。
　　其次，监管机构的独立性是专业性的基础。只有能够独立做出准确判断的监管者，才能真正从繁多的市场信息中识别有效信号，做到合理避免和化解好市场风险，体现出监管机构的专业性。而我国现行的小额贷款公司的监管机构多为地方政府机构，其工作方式要遵循行政系统的上下级领导和管理关系，很难对瞬息万变的市场做出独立的判断。
　　2.监管机构的专业性。金融行业不仅活跃而且专业，对于金融行业的监管主要是避免出现市场失灵的情况。金融市场失灵最主要的表现就是我们大家都很熟悉的金融危机。金融危机简单的说，是由于包括信用风险、流动性风险、法律风险、利率风险、外汇风险等在内的风险累积导致的。而金融行业监管具体的说就是对这些风险进行控制，其专业性要求较高。我国小额贷款公司现行的主管部门为地方政府的金融办，其职责主要是在金融活动中主要是发挥协调和服务作用，本身并没有监管的职能。具体说来其作为小额贷款公司的主管部门，存在以下几个问题：（1）不具备金融监管的专业人才、技术和经验，缺乏金融监管的专业性；（2）金融办作为地方政府的附属机构，实施的应该是行政指导行为，而不是具体行政行为，也无权作出行政处罚；（3）市场准入审批权缺乏合法性基础。小额贷款公司的准入审批显然是行政许可程序，但是根据《行政许可法》的规定，《指导意见》所属的部门规章是无权设立行政许可的。

　　三、 我国小额贷款公司监管机构的重新确立

　　（一）监管机构设置模式选择
　　一般说来，监管机构的设置有两种模式：一是成立专门的监管机构；二是将其纳入现行的监管框架之类。对于小额贷款公司来说，将其纳入我国现行的金融监管体系比较合理，理由如下：
　　1. 成本效益方面。现在小额贷款公司虽然有了一定的发展，但是其规模和收益还远远不足以抵销设置专门监管机构所需的成本，因此从成本效益方面考虑第二种模式比较经济。
　　2. 监管体系方面。我国采取的是分业监管的模式。分业监管具有分工明确、不同监管机构之间竞争、监管效率高的优点，但是监管成本高（机构多）、机构协调困难、重复交叉监管的缺陷在我国已经愈演愈烈。简化行政机构的呼声越来越高，在此大环境下，为小额贷款公司设立单独独立地监管机构显然不合理。
　　3. 发展趋势方面。从国际经验来看，各国很少设置独立的小额信贷监管机构，而是大多将其纳入已有的金融监管体系进行监管。尤其是2008年美国次贷危机引发的全球金融危机之后，出于应对金融创新带来的系统性风险的考虑，以美国为代表的金融市场发达国家和地区都建立起了统一的金融监管机构，并且监管方式从传统的机构监管向更适应现代金融市场的功能监管转换。
　　（二）未来确立银监会为统一的监管机构
　　作为从事信贷业务的非银行类金融机构，理论上银监会和中国人民银行都可以对小额贷款公司实施监管。结合现实考量，由银监会对其进行监管最为适合：首先，根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行并没有对金融机构实施监管的职责，不宜增加其法定职权；其次，根据《银行业监督管理法》第2条规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”银监会背身具有监管其他金融机构的职权，这也是其作为小额贷款公司监管机构的法理基础；再次，银监会的专业性强，在长期的监管实践中积累了丰富的监管经验、监管人才和监管手段，尤其是在信贷业务上的监管无其他机构能替代；最后，银监会具备包括准立法权、准司法权和行政执法权在内的完整的金融监管权力，能够很好的解决目前小额贷款公司监管权与处罚权分离的问题。

　　四、结语

　　小额贷款公司是近年来我国一项重要的金融创新，是实现民间金融合法化的重要尝试。小额贷款公司作为一个新事物，必然会存在诸多的不足之处。其中之一便是监管机构设置的不合理，缺乏独立性与专业性。按照小额贷款公司的法律性质及其市场风险，考虑由银监会作为其监管机构显然更加合适。当然，我们也要清醒地看到，未来小额贷款公司的规范发展也不是仅仅通过规定一个监管机构就可以实现的，，必然需要出台一系列的配套监管法律规范，才能真正实现小额贷款行业的健康、有序发展。

本文编号：62032