简论土地流转中农民权益保护的法律研究

发布时间：2016-06-28 17:49

　　论文摘要 我国农村土地承包经营权的流转，，是农村生产力发展的必然结果，反映了生产要素的合理流动和土地资源优化配置的要求。因此，通过土地流转，提高农业的规模经营和集约化程度，提高农业效率，是新形势下农民增收、农业进一步发展的迫切要求。但是，目前我国土地承包经营权流转问题突出，这与农民无法在流转土地过程中权利无法得到实现有关。本文从物权角度出发，分析我国农村土地承包经营权流转中农民权益受到侵害的原因，对农村土地承包经营权流转若干问题作一法律思考，尝试提出保护农民权益的措施。

　　论文关键词 土地承包经营权 流转 农民权益

　　农村的土地问题，一直是我国农村的核心问题。正如有学者所说，“中国与‘三农’相关的问题群，由来已久且头绪繁多，其中最根本和最核心的乃是农村的土地制度及相关问题。土地制度的属性及其具体的实施过程，通常决定着农村的社会结构。中国农村长期以来大多数的政治、经济活动，大多数的竞争、纠纷和冲突几乎都是围绕着土地权益而展开的。” 随着社会经济的发展，农村土地流转越来越成为农村土地问题的关键。
　　目前，我国农村土地流转存在着很大问题。因农村土地承包经营权流转而引发的各种纠纷甚至是群体性事件不断增多，农民本身文化素质的落后形成的对法律规定熟知程度过低造成权利损害现象频发，直接影响到土地承包经营权的健康有序流转，也严重影响到我国农业生产水平的发展和农村社会的稳定。

　　一、土地承包经营权流转的涵义

　　《农村土地承包法》第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”据此分析可知，农村土地承包方式主要分为两类：一是家庭承包；二是其他方式承包。本文所称的土地承包经营权是指以家庭方式取得的土地承包经营权。
　　农村土地承包经营权流转可以分为广义和狭义的土地承包经营权流转。狭义的土地承包经营权流转是指存在于土地之上的各种权利在平等的权利主体之间转移的行为过程。广义的土地承包经营权流转是指除平等的权利主体之间的土地流转外，还包括不平等主体之间的土地流转，事实上这种土地流转已经将农地的用途进行了改变。根据我国《土地管理法》第2条第4款的规定，土地征收是国家为了公共利益的需要将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。从中我们可以发现，国家在这一过程中所扮演的角色举足轻重，实际上国家作为凌驾于农民之上权利的行政力量，已经改变了我们法律上平等主体之间自愿平等的地位，不是本文研究的范围。
　　因此，本文所称的土地承包经营权流转，仅指在平等主体之间的权利的流转，根据土地流转过程中涉及的权利主体的属性，我们将土地承包经营权流转区分为土地的内部流转和土地的外部流转。土地的内部流转是指集体经济组织内部成员通过某种方式获得本集体组织所有土地的某种权利的一种土地权利的流转。而土地的外部流转是指非集体经济组织成员通过某种方式获得集体组织所有土地的某种权利的一种土地权利流转。
　　结合我国《土地管理法》第8条的规定，我国土地承包经营权流转，是指通过家庭承包取得的土地承包经营权的农户将土地使用权从土地承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经济组织，其实质就是农村土地使用权的流转。

　　二、土地承包经营权流转中农民物权受到侵害的原因

　　农村土地承包经营权流转的主体是农民，然而，在实践中，基层组织滥用权力，农民的主体地位被取代，在他们越俎代庖的行为下，往往会损害农民的土地承包经营权流转中的决定权和收益权。同时，由于农民法律知识欠缺和合同意识不强，常常以口头合同代替书面合同，发生纠纷后缺乏证据，即使在签订书面合同的情况下，合同也没有得到切实的执行，从而使农民权益受到严重的损害。
　　土地承包经营权是一种物权，属于用益物权。根据我国《物权法》第2条第3款的规定，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。作为土地承包经营权利人的承包者，对所承包的土地享有用益物权，在承包期限内，拥有对抗农村土地所有权人和其他债权人的绝对权利。
　　土地承包经营权流转中农民物权受到侵害的原因主要表现在以下三个方面：
　　1.农民权利意识模糊。在实际的调查中发现，大多数农户对土地归谁所有存在着模糊的认识。在收到的50份调查问卷中，认为土地归国家所有的有24份，占48%；认为属于集体所有的有15份，占30%；认为属于自己所有的有7份，占14%；回答不清楚的有4份，占8%。笔者在调查中还发现，农民们普遍存在着这样一种观点，他们认为，无论土地归国家所有、集体所有，还是归个人所有，对自己没有太大的影响。农民这种模糊的权利意识，往往会助长基层组织的越权行为。
　　2.官本位思想严重。中国两千多年的封建专制文化致使官本位意识渗透在中国社会的方方面面，这种传统的官阶定尊卑，以身份定权力的行为，与科学发展观相背离，与以人为本相对立，与中国的社会主义性质南辕北辙。在农村土地承包经营权流转过程中，某些村干部，基层政府领导，他们不是用自己的职权和条件来为农民更好地服务，而是把权力看成是谋取个人或小集团利益的工具，绞尽脑汁地追逐对土地资源利用的特权，不顾农民的意愿，要么强迫农民流转土地，要么以各种方式限制土地的合法流转，其实质是“借土地流转之名，行土地征收之实；或者在土地流转中吃差价、谋私利。”
　　3立法本身存在缺陷。《农村土地承包法》第37条规定，土地流转采取转让方式的，应当经过发包方的同意；采用转包、出租、互换或者其他方式的，应当报发包方备案。而根据我国《物权法》的规定，土地承包经营权是一种用益物权，按照物权的支配性和排他性要求，即使是所有权人，也不得随意干涉用益物权人行使权利，那么拥有这一权利的主体——承包者有权决定土地以任何方式进行流转。这种赋予发包方超越农户物权的权利，往往导致了权利的滥用，形成农户的土地不能流转或是只能按照村集体经济组织的意志来流转，严重损害了农民的利益。

　　三、土地承包经营权流转中保护农民物权的措施

　　一切问题的解决都源于对原因的正确分析，并有针对性地提出解决方案。解决土地承包经营权流转过程中农民权益保护的问题，就必须从土地流转过程中农民物权受到侵害的原因出发，提出针对性的保护措施。
　　（一）提高农民的法律意识
　　既然属于物权性质的土地承包经营权的权利人是农户，那么农户就有权去支配这项权利，并有权同任何非法干涉其权利的不法行为作斗争。所以，要避免农民的权利受到损害，以及当农民权利受到损害的时候，确保农民能够运用法律维护自己的权利，就必须提高农民的法律意识。
　　目前我国不是缺少保护农民的法律，而是缺少对法律的贯彻和执行。农民缺少法律知识，不仅与我国在农村的普法活动过少分不开，而且与其自身的文化素质太低密切相关。众所周知，目前我国农村居民的文化素质普遍不高，虽然绝大多数农民已经脱离了只字不识的文盲时代，但以初中学历为主的文化水平难以让其理解高度概括的法律条文。提高农民自身的法律知识，要让农民改变以往对法律的偏见，同时也要充实农民的法律知识，使法律成为农民维权的真正武器。而增强农民法律知识的有效途径就是要对农民进行法律教育。
　　强调法律教育的同时，我们不能忽视到农村生产的现实问题，鉴于农民生产的时令性，农民的法律教育应该选择农闲时期，同时要考虑到农民自身的文化素质，法律教育的进程应当循序渐进，突出质量，避免形式主义。
　　（二）建立土地承包经营权流转监督机制
　　由于我国目前土地流转中存在着很多模糊且缺乏操作性的法律规范，基层干部的道德和职业操守普遍不高，再加上农民缺乏权利监督的意识，村干部与乡镇政府便见缝插针，或者强迫农民流转土地，或者限制农民流转土地，导致农民在流转土地中步履维艰。为避免农村土地流转中产生损害农民权益的不法行为，应当建立相应的机构来统一集中管理和监督土地承包经营权流转事务，解决基层组织的官本位意识，消弭基层组织随意干涉农民土地流转合同的正常履行的行为，从而保障农民流转土地承包经营权的权利。
　　（三）修改法律中有关土地承包经营权转让的规定
　　依法、自愿、有偿是我国土地流转相关的法律明确规定的基本原则。然而，另一方面《农村土地承包法》规定，土地承包经营流转的主体虽然是承包者但是采取转让方式流转的，应当经发包方的同意。这种赋予农民流转自主权，又进行束缚的行为简直让农民步履维艰。
　　土地承包经营权转让时，这种须经发包方同意的方式，完全是把土地承包经营权作为的普通债权来看待，与物权法定位的用益物权相违背。正如有的学者深刻地批评道，对土地承包经营权转让的这种限制与物权本质上是一种支配权不相吻合。 在实际的农村土地流转中，作为集体经济组织的“代表”——村干部，联合乡镇政府左右农民意愿，强势逼迫农民流转土地或是对农民的土地流转做出种种限制的现象比比皆是。我们也非常清楚，农民的现金收入已经由土地转移到了其他途径，土地的基本保障作用已经淡化，因此，尊重农民的意愿，保护农民的权利，允许农民自主地决定自家的承包地，才是推动农村经济发展的最好选择。
　　所以，发挥农民作为土地承包者在土地流转中的主体性作用，绝对禁止不尊重农民意愿，强迫农民转让土地承包经营权，甚至随意改变土地用途的不良现象，将法律的基本原则落到实处，就必须在法律上给予农民更大的自主权。修改《农村土地承包法》中关于农民土地承包经营权转让的规定，建议将本法第37条修改为土地流转采取转让方式的，应当报发包方备案。
　　改革开放以来，农村土地承包经营制度为农村经济发展做出了巨大的贡献。随着我国农村经济发展方式的转变，虽然法律上对土地承包经营权物权属性给予了确认，但是我们回头反思土地承包经营权制度会发现，在实践中，我国目前的土地承包经营权的流转存在着诸多障碍，在理论上，土地承包经营权流转制度也存在着一定的缺陷，而这些限制性因素与土地承包经营权的物权性质相背离，也与市场经济的基本规律不相符合，严重制约着农村经济的正常发展。
　　同时，由于农民自身文化素质较低，法律意识淡薄，往往形成基层组织干涉农户转让土地转让意愿和受让方企业利用自身优势侵犯农民利益的现象。
　　因此，保障农村土地流转中农民的物权，应当在遵循《物权法》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的前提下，明确农村集体经济组织的权限，严格规范地方行政权力，避免基层组织的强制介入。同时，提高农民的法律意识，增强法制观念，使他们能够运用法律的武器维护自身的合法权益。

本文编号：62850