浅析检察权的性质及功能

发布时间：2016-06-29 22:10

　　论文摘要 关于检察权的性质的讨论，在学术界和实务届有较大影响的是“行政权说”、“司法权说”和“法律监督权说”。第一和第二两种观点都有一定的合理性，但是，试图将检察权完整归入行政权或者司法权是难以做到的。本文从我国宪法秩序入手，通过对我国政治制度和宪法秩序的分析，结合我国宪法关于检察权性质设计的历史缘起，得出对于检察权性质的讨论应回归到我国宪法所规定的“法律监督权”属性的结论。

　　论文关键词 检察权 行政权说 司法权说 法律监督权

　　检察权的性质及功能的界定对于检察权的完善具有重大意义。在新一轮改革展开的背景下，检察权在我国权力体系中的定位对于检察系统的改革方向同样是具有根本的意义的。学术界对于检察权的性质一直存在争议，占主流的是“行政权说”、“司法权说”和“法律监督权说”。笔者赞同“法律监督权说”，同时笔者认为在新一轮改革下，，总结以往几十年的经验教训，再次强调检察权的法律监督属性，并使关于这一问题的讨论回归到我国宪法秩序的视角内是必要的。

　　一、 “行政权说”

　　“行政权说”的赞成者认为应该将检察权定性为行政权的一种。“行政权说”的主要理由如下：
　　（一）检察权中的侦查权，是为了发现和打击特定犯罪而赋予检察机关的权力
　　根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关可自行侦查贪污贿赂类、渎职类、国家工作人员利用职务便利侵犯公民人身权利和民主权利等犯罪。检察机关行使侦查权的过程在本质上与公安机关极为相似，都表现为主动侦查犯罪，具有主动性，与司法权的中立属性相去甚远。检察机关行使侦查权与公安机关的差异主要表现在侦查对象上，但侦查对象的差异并不足以改变侦查权的性质。警察权定性为行政权并无争议，检察机关具有类似的主动侦查特定犯罪的权力，所以即具有鲜明的行政权色彩。同时，国外的理论和实践中广泛存在的“检警一体化”也使得检察权“行政权说”具有一定的市场。
　　（二） 检察系统内部体系的行政色彩及检察权一体化的运作方式，同样是“行政权说”的重要论据
　　首先，检察系统内部实行垂直领导的体制，上级对于下级的工作具有直接的领导权与指挥权，在这一点上，与行政系统的领导具有相似性，与司法的独立性具有很大差别；其次，检察长可以直接处理检察官承办的案件，也可以决定移交给其他检察官办理；再次，检察官之间可以相互替代，并不影响诉讼的效果；最后，在对外履行职务的情况下，检察官对检察长负责，而不同于法官的独立性特点。
　　笔者认为，基于检察权的部分特征来对检察权定性，有以偏概全的嫌疑。这一学说对于检察权的定位，仅仅基于检察权的权能之一即做出判断，而并未全面考虑检察权的全部权能。同时“检察一体化”的运作模式与运行原则也只是检察权运作的一个方面。需要注意的是，即使检察权运作完全按照“检察一体化”的原则，检察权的有效运行仍以法治原则为基础，检察官仍然是可以做出独立判断和独立适用法律的个体，而非长官的附庸。检察官除了在起诉书中应遵循检察长的意见外，在出庭支持公诉的时候，可以表达自己的意见。将检察权等同于一般意义上的行政权会抹杀检察官受法定原则严格限制的特点，从而使检察权依附于行政权。这将会违背检察权防止专断、擅断的设计初衷。
　　英美法系国家在实践中通常将检察权作为行政机关的组成部分，在三权分立的权力框架体系内，将之归于行政权一支。但是又因为其并不具有完整的行政权意义，英美法系国家通常又不得不承认检察权是“特殊的行政权”，“检察机关是行政系统中享有司法保障的独立机构”、“公共利益的代表”。从这个意义上看，将检察权完全归入行政权的范畴在逻辑上也是有缺陷的。

　　二、“司法权说”

　　检察权同样具有比较鲜明的司法权特征，因而很多学者和实务届人士赞成将检察权定位为司法权的组成部分：
　　（一） 检察权中的公诉权与法官的审判权在本质上是异曲同工的
　　检察官在审查起诉阶段对于公安机关移送的案卷材料进行事实认定和法律适用方面的分析，进而做出提起公诉或者不起诉的决定。检察机关作出的不起诉决定，与法院的免于刑事处罚的决定相似，具有终局性和司法裁判的特征。如果检察机关做出提起公诉的决定，在审判阶段则会派员出庭支持公诉，这是检察官适用法律的过程，具有司法的特征。
　　（二）检察权的行使常常遵循两大原则，即检察权独立行使和检察一体化原则
　　这两大原则是对立统一的关系，不能有所偏废。检察一体化强调上级对下级的领导，检察权的独立行使则是要以事实为依据，以法律为准绳，检察权的行使不受行政机关、社会团体等和个人的干预，检察官仍然是相对独立的。尽管检察一体化强调上级的领导和下级的服从，但是这种领导仍然是法治意义上的，检察长的指令不能违反法律的规定与精神。检察官要根据自身对案件事实的认定，对法律适用的理解，做出书面的意见，并经过检察长的同意，作为检察院的意见。检察官仍然具有法律守护人的地位。
　　（三） 检察官在职务保障的特点上与法官相似
　　在各国的制度设计上，都对于检察官履行职务行为进行类似于法官的保障，如我国《法官法》和《检察官法》都规定了法官、检察官不同于一般公务员的任职资格；再如日本《检察厅法》规定了“检察官非经资格审查会议审查决定，不得免职”，“检察官不会因为自己办案的意见而被罢免”。
　　（四）我国的现有实践将检察权视为广义的司法权，如司法改革通常包括检察院的改革，检察院的法律解释也被称作司法解释
　　因而很多学者和实务届人士认同我国应学习大陆法系的做法，将检察权定性为司法权的一种，检察官与法官“同质不同职”。
　　“司法权说”制度设计的法理在于通过强化司法权来实现对于行政权的限制，从而保障法律得到遵守，犯罪受到惩罚，从本质层面上说，是建立在三权分立视角下通过权力的制衡来保障法治与宪法秩序。但是，将检察权归入司法权，在理论上仍然存在问题，比如检察权本身并不具有司法权通常所具有的中立性和消极性特征，检察机关的部分职能特点（如侦查权的主动性、公诉权的主动性）与司法权的属性相去甚远等等。

　　三、“法律监督权说”与我国宪法秩序的契合

　　我国《宪法》第一百二十九条规定“人民检察院是国家的法律监督机关。”这一条文并没有明确使用检察权的用法，但是从文义解释来说可以推导出检察权的法律监督权属性。从历史解释的角度来看，我国的检察机关的设立是移植前苏联的制度设计。社会主义国家实行人民代表大会制度。其内容包括：一是人民代表大会是国家权力机关，行政机关、司法机关都由其产生，对其负责、受其监督。二是实行议行合一的政治模式，实行区别于三权分立的议会制度的制度。三权分立将国家权力一分为三，立法、行政、司法三种权力由不同机关分别行使，相互制衡，互相监督，从而保证权力的有效运行。因而西方学者对于检察权性质的探讨都是在三权分立的框架下，试图将检察权归入其中的一权之中。议行合一的政治模式是由人民代表大会领导其他国家机关，检察权在这一政治模式中则是可以独立存在的，检察权平行于行政权、司法权，而不必依附于行政权或者司法权。但是议行合一而不是三权分立的制度设计就会存在权力监督的问题。由权力机关监督法律的实施和其他国家机关的工作是“领导”的应有之义，但是权力机关的监督并非专门性质的监督，效果并不能完全达到预期。因而，权力机关领导下的各执行机关如何监督则需要不同于三权分立框架下的制度设计。议行合一并不排斥权力机关领导下的执行机关的分权制衡，因而从权力体系中将检察权分离出来作为专门的法律监督权，正是出于弥补权力机关不能够实行常态化监督的不足的考虑。
　　列宁在当初设计前苏联的政治体制模式时，提出了检察机关作为专门化的法律监督机关的主张，并在实践中将检察权从审判机关中脱离出来，使之成为与行政权、审判权等平行的一项独立的权力。我国在建国后也同样借鉴了这一主张，由人民检察院作为专门的法律监督机关。从《人民检察院组织法》第五条对检察机关职能的规定来看，我国的检察机关被赋予了五大职能：侦查权、公诉权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权。从条文本身来看，后三项权能的法律监督属性自不必言。对于侦查权和公诉权能否纳入法律监督属性，有学者持否定意见。笔者认为，从检察机关的五项职能可以全部统一于法律监督这一总的属性之下。
　　公诉权的内容包括对公安机关移送的案卷材料进行审查起诉和提起并出庭支持公诉两部分。审查起诉是对公安机关侦查活动的一种间接监督，通过对案卷材料的内容的审查，检察机关对于公安机关的侦办过程和意见得到充分了解，并可以通过要求公安机关补充侦查的方式监督公安机关合理履行职能。检察机关提起公诉并出庭支持公诉则是对审判机关的监督。检察机关是审判环节的发起者，并在诉讼过程中监督审判中可能存在的违法行为，通过阐述自身的诉讼主张、证据展示、法庭辩论来维护法律的尊严，监督法律的实施。对于检察机关认为有错误的判决和裁定，检察机关可以提起抗诉，从审判结果上对于审判活动进行监督。检察机关通过公诉权的行使防止在诉讼活动中出现放纵罪犯或者侵犯人权的情况。形象地讲，检察机关在刑事诉讼的流程中就如同一根纽带，将公安机关与司法机关的工作衔接起来，并在流程中履行监督职能。因而，试图以公诉权来否认检察权的法律监督属性，在笔者看来是说不通的。
　　检察机关的自行侦查权是从公安机关的侦查权中分离出来的一类“特殊侦查权”。检察院的自行侦查权主要是针对国家工作人员，目的是为了监督国家工作人员依法廉洁高效地完成工作，保证国家机关的依法运行，从而监督法律的执行和遵守情况。另外，一般意义的侦查权由公安机关行使，而宪法把对特定对象的侦查权从公安机关的职权中分离出来，也是对于行政权的一种“特殊监督”。
　　中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对于依法治国提出了新的要求。笔者认为，在依法治国的要求下，总结以往的经验教训，明确检察权的法律监督属性对于检察系统的改革具有重大意义。依法治国要求对权力进行监督，而检察机关作为专门的法律监督机关，要切实履行法律监督职能，有效保证权力的依法运行，保证法律得到遵守。如果试图将检察权归入行政权或者司法权的一种，将会造成法律监督的失位，从而与宪法的设计渐行渐远。
　　综上所述，关于检察权性质及功能的分析不应陷入西方三权分立的思维定式之中，强行将检察权归入行政权或者司法权中，也不应当单单从诉讼程序的角度通过检察权的部分职能来界定检察权的性质。不可忽视的是，检察权在本质上是一种集合性权力，是一个权力束。对于检察权性质的认识应该坚持全面的观点，同时回归到我国政治制度和宪法秩序的视角下，从历史解释的角度，坚持宪法对社会主义检察权设计的特质，坚持检察权的法律监督属性。

本文编号：63511