试论国外私立高校教师权利保障制度的比较及启示

发布时间：2016-07-01 21:40

　　论文摘要 国外一些发达国家私立高校教师的权利保障体系相对健全，主要体现为：法律地位和身份明确、聘任制度法制化和规范化、完善的权利救济制度、教师组织的维权功能强、政府的资金投入充分、教育中介评估组织成熟等等。本文通过对美国和韩国私立高校教师权利保障制度进行分析研究，比较和总结他们的特点和成功经验，为完善我国民办高校教师权利保障制度提供多方面的启示。

　　论文关键词 国外 私立高校 保障 教师权利

　　世界上大学一般分为公立和私立两大类。发达国家很多高水平大学大多为私立，例如美国的普林斯顿、哈佛、耶鲁、哥伦比亚、康奈尔等大学，韩国的庆熙大学等等。这些公认的一流大学的成功之处，首先应该归功于教师的各方面权利得到了有效保障，从而吸引并稳定优秀教师资源，奠定了其长期保持高水平教学和科研的基石。本文通过对美国和韩国私立高校教师权利保障制度进行分析研究，比较其各自特色，总结其成功经验，从而为完善我国民办高校教师权利保障制度提供借鉴。

　　一、美国私立高校教师权利保障制度

　　美国可谓世界上高等教育大众化和普及化程度最高的国家之一，其私立高等教育体制尤为成熟和发达。美国私立高校迄今为止已经走过了370多年的发展历程，在私立高等教育法律方面，虽然没有全国性统一的私立高等教育法，但有关私立高等教育事项的规定分散于其它不同形式的立法中，如《权利法案》（1787 年）、《莫里尔法案》（1862 年）等法律里相继对私立高等教育发展都有明确规定。1958年美国联邦政府出台了《国防教育法》，规定“向非营利的私立学校提供贷款”，资助私立学校发展，包括设置新的学科，开设新的课程以及相关科研工作。1965年颁布《高等教育法》，确定联邦政府通过立法的形式，以经费资助、赠地等形式对私立高校进行资助。这是美国历史上第一部系统完整的高等教育立法，是美国私立高校发展的里程碑，从而使美国私立高校取得了迅速的发展。在身份地位方面，公立高校教师与私立高校教师具有平等的法律地位，都是雇员身份。由于美国没有公私法的划分，公民面对任何的侵害，均可通过法院依据普通诉讼程序寻求权利救济，从而实现权利的同等保护。这种同等保护的制度设计消弭了公立与私立高校教师间的身份及地位差异，两者权利的司法救济程序也是一致的。在社会保障方面，美国私立高校教师与公立高校教师一样，都纳入整个社会保障体系。在教师聘任方面，美国私立高校有着严格的条件规定，所有的聘任都必须具备严格的程序。受聘期间，所有教师都需接受常规考核及晋升评估，从而保证并提高教学质量和科研水平。一经聘用，校方如无正当理由，不得随意辞退教师。在学术休假方面，美国无论是私立还是公立高校都有完善的学术休假制度。“学术休假是教师知识更新、业务提高、学术再充电的重要方式之一。”休假期间，待遇采用半年带全薪的方式。“美国私立高校教师除了享受美国公民应享受的权利之外，在学校内部还享有学术自由权。对有关工作条件、待遇、晋升、雇佣、处分、免职等问题，有提出申诉和要求举行听证会的权利，并有翻阅和复制学校保存的教师个人档案并要求改正或删除错误之处的权利。”此外，教师可以自由参加各种专业协会、学术研讨会、进修班，提高业务水平和科研能力，不断促进知识更新。美国教师的维权意识较强，注重保护自己的合法权利，他们组建教师自治组织“就是把提高教师待遇和地位，提升教师专业化水平，维护教师的权益作为自己的使命或目标之一。”从历史上看，分别成立于1857年美国费城的全国教育协会（NEA）和成立于1916年芝加哥的美国教师联盟（AFT），它们作为运作成功的教师维权组织，具有专业利益团体和工会团体的性质，为组织成员谋求应有的福利和薪资，提高教师的地位和待遇，维护教师的合法权利，保证学术自由，维护学校自治。

　　二、韩国私立高校教师权利保障制度

　　韩国为了使私立大学有法可依，以确保私立大学的地位，1963 年颁布了关于私立学校的基本法规《私立学校法》。该法明确规定：“所谓私立学校就是学校法人、公共团体法人和私人设置的符合初、中等教育法和高等教育法相关规定的学校。”依此界定，实际赋予私立大学与公立大学同等法律地位，均为韩国高等教育的主要组成部分。无论私立公立，大学教师资格相同，其地位和权益也相应得到同等保护。该法明确规定了有关私立学校教师身份和社会保障等问题，如：私立大学的教师，由校长聘任或辞退；对于学校教师，经聘任或者解聘时，应当知会监督部门；除非受聘教师违反相关规定，校方不得任意辞退或免职；如遇私立学校教师或职工患病、受伤、残疾、退休或死亡等情形，本人或其家属可以获得相应的抚恤金；长期服务达到一定年限的，可获得荣誉退休金。这部基本法有效保障了私立大学教师的权益，解除了他们的后顾之忧，使之全身心投入工作，为韩国私立高等教育迅速崛起做出了重要贡献。此外，韩国政府非常重视扶持私立高等教育的发展，多渠道对之进行财政补助支持，该法第四十三条规定“国家和地方自治团体认为有必要振兴教育时，为支援私立学校教育，按照总统或当地地方自治团体的条例规定，可以对申请补助的学校法人或私学支援团体支付补助或予以支援。”到目前为止，《私立学校法》前后已修订23次，平均一年半修改一次。可谓精益求精，追求至善。如今的《私立学校法》内容更明确、具体、易操作。此外，社会中介组织在促进私立高校保护教师权益方面发挥了重要的作用。这些中介组织通过组织间的相互合作、教育研究、政策回应、政治活动等方式，促进了私立高校教师的工作条件、工资待遇、教师的进修和培训等方面的改善与提高。

　　三、启示

　　综合来看，美国和韩国私立高等教育成功的经验，在于建立完善的教师权利保障机制，充分借助法律手段保护教师的合法权利，从而为私立高校教育事业的空前繁荣和不断发展奠定了基础。它们的成功经验对我国当前正处于起步阶段的民办高等教育事业的发展以及不断探索中的有关制度的进一步完善无疑具有积极的启示意义。
　　（一）完善法律体系建设
　　完善法律法规，将民办高校教师权利保障纳入法制轨道，依法保障其合法权益，是问题的关键和核心所在。美国有关私立高等教育立法虽然分散，但互相配合，互为补充，运作顺畅。韩国则形成了相对完备严密的私立高等教育法律体系，除制定有专门针对私立高等教育的基本法规之外，还有着眼于保障私立高校教师权利的专门法规，从而将私立高校教师的合法权利置于完善的保护体系中。我国的法制建设起步较晚，且着眼点主要局限于公立学校方面，涉及民办教育的法律规定不健全，缺乏操作性和相关配套措施。随着社会的变迁和观念的转变，现有的法律法规已无法适应民办高等教育的快速发展，亟需与时俱进加快相关立法工作。面对法律法规相对滞后的局面，国家应该进一步重视民办教育相关法律法规的立法完善，针对过去法规中的一些模糊笼统的条款，提高其规范性和可操作性。我国有必要学习借鉴国外私立高等教育立法的成功经验，建立一套完整的规范民办高等教育的法律法规体系，尽快制定《民办高等教育法》、《民办高等教育行政法》、《民办高等教育产权法》、《民办高等教育组织法》、《民办高等教育教师法》以及相关配套法规，如《民办高等教育捐赠法》、《民办高等教育评估中介组织法》等，构建我国民办高等教育完整的立法框架体系。

　　（二）加大政府监管力度
　　政府合理科学的监管，乃是民办高校依法办学并不断发展的前提。借鉴美国和韩国的成功经验，我国应当将民办高校教师的管理纳入教育行政系统，与公办高校教师享受在职晋聘、社会保障、业务培训等方面同等的权利。国家应参照公办高校和当地生活水平，建立健全民办高校教师的社会福利和社会保险制度，制定明确的社会保险标准线，引导并监督民办高校按照法定条件给教师缴纳社会保险，解除他们的后顾之忧，从而调动其积极性。在民办高校社保的办理以及教师聘用合同的落实方面，政府应当尽职尽责地做好监督管理工作。作为对民办高校监督管理的重要内容之一，政府方面应该大力支持民办高校的工会与教代会组织，积极发挥维护教师合法权益的功能。在贯彻落实有关保障民办高校教师权利的各项法规政策的同时，政府应进一步营造公平、和谐的教育环境，充分发挥其引导、扶持、资助和监管的作用。此外，面对社会公众和企业团体资助民办高校的发展，政府不仅要乐观其成，更要大力倡导与支持，为民办高校提供更多的社会资源和自由发展的空间。这样，我国的民办高校教师权利的保护才能真正落实，民办高等教育事业才会走上健康和良性循环的发展道路。
　　（三）加大政府扶持力度
　　考察美国和韩国私立大学，就会发现他们共同的成功经验，归功于国家的高度重视，政府的大力扶持，社会公众的广泛认同和积极关注。从而带来的积极效果不仅仅反映在政策优惠方面，也反映于资金的投入方面。目前，我国民办高校的经费来源，主要依靠向学生收取较为高额的学费，政府基本没给任何补贴，社会捐助也极少。在借鉴国外成功经验基础上，我国政府应该承担起相应的责任，逐步对民办高等教育事业予以必要的经济投入和资助，减轻民办高校财政负担，使之专注于教育事业。这将一方面有利于降低民办高校的收费，促进受教育权的平等；另一方面也有利于按照政府出资的条件要求，强化民办高校的管理与监督。作为政府方面，应该从政策上驱动舆论引导，让全社会都来关心民办高等教育事业，并不断多渠道、多层面创造有利条件支持和推动民间资本进入民办高校。地方政府可以对符合一定条件，达到一定标准的民办高校纳入地方教育财政计划，从资金上实实在在地提高对民办高校的扶持力度。除了财政支持外，政府在税收减免以及土地使用等方面可给予民办高校最大限度的优惠。同时，，政府应该在社会舆论宣传方面积极树立民办高校真实且正面的形象，消弭社会上某些误解乃至歧视，从而调动全社会参与的积极性，群策群力地支持民办高校教育事业的发展。
　　（四）提高办学质量
　　办学质量是高校的立命之本，古今中外，概莫能外。民办高校教育质量的提高，是项长期艰巨的系统工程。这不仅要求政府对民办高校的宗旨、学科专业的设置及分类、物质条件的满足等方面做出具体的规定，而且更要求民办高校本身在教学、师资、招生等各个方面制定严格的标准，努力创造提高其教学质量的人力物力条件，精心营造和谐向上的教学氛围。民办高等教育质量不高有着诸多原因，师资队伍建设和生源质量问题乃是症结所在。就我国目前情况看，民办高校师资的主要来源是聘请兼职教师和退休教师，这种做法只能是权宜之计，无法建立长期稳定的教师队伍。由于教师队伍老龄化现象很普遍，极大制约着民办高校学术氛围的营造，深刻影响了教学质量的提高，成为民办高等教育事业发展的羁绊。反观美国，其私立高校对教员的聘用条件和程序都十分严格，精心挑选高薪聘用一流教授，这是其长盛不衰的根本保证。有鉴于此，我国民办高校教育应该首先选聘优秀教师，建立高水平教师队伍，将教学水平提高到相当的层次，以弥补学生源基础差，办学条件不足的缺陷。同时，民办高校还应设立内部评价机构和监督机制，针对课程设置、教学方法、学生就业、财务运营、学费管理、学生入学率等内容全面、细致地进行自我检查和评价，并将结果向本校教工及有关部门公布，这一举措将有效促进和保障民办高校运行效率和教育质量的提高。
　　（五）加强教师队伍建设
　　教师队伍建设是高等教育事业生存和发展的根本问题，这在民办高校体现得尤为充分。教师队伍的素质高低支配着民办高校的质量高低，建立一支稳定而高水平的教师队伍，是民办高校健康发展并走向辉煌的前提条件。要用优厚的待遇、良好的发展空间吸引优秀人才，更要用科学的、人性化的规章制度和营造良好的环境留住优秀人才。借鉴国外的成功经验，我国要尽快完善民办高校教师权利保障机制，立法上进一步明确民办高校教师与公办高校教师具有平等的法律地位，在编制、职称、科研、奖惩、进修、培训、流动、养老保险、权利救济等方面制定相应的规范，从而加快民办高校教师队伍的健全发展和人员结构的优化建设，为民办高校可持续健康和全面发展提供保障。
　　（六）完善管理制度建设
　　国外发达国家私立大学管理体制完备，尤其是聘用制的法制化、合理化、规范化方面，积累了许多经验，值得我们学习借鉴。美国私立高校管理机制具有机构精简，职能清晰，职责分明，擅长公共关系、重视联系校友等特点。韩国私立高校管理机制则实行首长负责制，每一机构以事设岗，具体负责，避免多头领导的弊端。反观我国，民办高校的管理体制尚未健全，特别是聘用制度问题多多，诸如聘用合同形式单一、内容粗简，因人因事随意解聘的可能性很大，缺乏相应的预警机制以及听证制度。聘用合同以短期合同居多，聘期多为1-3年，兼职教师甚至是一学期一聘，这不利于稳定队伍，教师的权益易受侵害。总结过往的经验教训，在借鉴国外先进做法的基础上，建立一套相应和切实可行的内部行政管理制度，完善教师聘任、考核、进修、培训、奖惩、申诉、待遇保障等制度。设计与我国民办高校办学特色相适应的格式合同，建立合理稳定科学的长期聘用制度。各项制度的设计要科学合理，符合现代法治的精神，让教师从中充分体会到学校行政管理的科学化、民主化、人性化，这将有利于保障民办高校教师权益，稳定民办高校师资队伍。
　　（七）加强教师维权组织建设
　　美国和韩国的经验表明，教师组织为教师权利的保护提供了可靠而有力的保障。我国在这方面几为空白，而目前的教师工会作为民办高校教师权利保障的主要组织，多徒具形式，无法真正起到应有作用。虽然也存在诸如民办教育协会之类相关组织机构，却往往缺乏国外教师组织所具有的维权作用。因此，当务之急是在现有制度体系下更新观念，加强我国民办高校教师维权组织的建设，建立起能维护民办高校教师合法权利，充分发挥民主参与及监督管理职能的教育工会组织和教代会机构。这些组织和机构不仅可以提升学校决策的科学化、民主化，同时也为教师合法权利提供制度及法律的保障。我国目前民办高校教师维权组织拟以几方面的职能完善来实现权利保障功能：其一，经济保障方面，努力提高民办高校教师的工资待遇，改善工作环境和生活条件。其二，参与管理方面，鼓励并创造条件使之参与民办高校重要决策的制定，赋予教师学校管理方面的发言权，并享有参加各种委员会或组织的权利。其三，业务提高方面，大力提升民办高校教师专业水平，充分提供进修、培训等方面的服务。实践表明，民办高校教师维权组织在维护民办教师合法权利的同时，还可以帮助和督促学校制定相关制度，协调学术权力和行政权力之间的关系，促进完善民办高校内部行政权力的合理分配，进而促进校园民主化制度化建设。
　　（八）建立教育中介评估组织
　　目前很多国家私立高校的监督主要是由教育中介评估组织来完成。教育中介评估组织是一种社会监督机构，参与到对私立高校的监督中来。这种监督主要涉及私立高校的办学准入、培养目标、办学方向、办学水平、师资队伍、教学方式、经费使用、毕业生就业等内容。教育中介评估组织承担着政府管理中心上移后分离出的一部分管理职能，在私立高等教育事业发展过程中发挥监督、公正、评价、沟通、协调等功能。美国在这方面有着成熟的经验，他们将民间评估与官方评估相结合，对私立高校的鉴定分为学校鉴定与专业鉴定，同时还设置具有专业权威性的三级评估认可机构，包括州一级的专业评估认可机构、地区性的专业评估认可机构和全国性的专业评估认可机构。通过他们的评估活动，不但从纵向上发现高校存在的问题，并有针对性地予以改善；同时还从横向上与其它高校进行比较，从而发现差距和不足，发挥优势、取长补短。教育中介评估组织有效地保障了美国私立高校的教育质量不断提升，极大促进和推动了美国私立高等教育事业的发展和兴盛。这方面我国可借鉴美国的成功经验，在条件成熟时逐步建立教育评估中介组织，充分发挥其对民办高校进行监督和管理等方面的作用，促使其不断的改进与完善，从而形成一个民办高校教育质量的外部保障机制，使民办高等教育的管理走向社会化。

本文编号：64695