试论美国环境公益诉讼起诉资格问题的探究

发布时间：2016-07-07 21:33

　　论文摘要 我国环境公益诉讼起步较晚，对起诉资格的研究比较匮乏，自上而下的环境立法显然对起诉资格的选择设置了障碍。拓宽研究视野，我们看到美国作为环境公益诉讼的起始之处和发展的老牌劲旅，在经历了不同时期的大量司法实践的基础上，选择遭受“实际损害”作为其起诉资格的标准。本文拓宽视野，通过一系列案例分析，为我国依法治国新常态下环境公益诉讼起诉资格的选择提供借鉴和参考。

　　论文关键词 美国 环境公益诉讼 起诉资格 实际损害
　
　　现代意义上的环境公益诉讼制度，以英美法系主要的国家和地区发展最为完善，其起诉资格的一个最大的特点在于首先从判例法入手，突破对起诉资格的立法限制，滞后性则往往暴露在成文法的发展中。但无论是环境判例还是环境立法，美国都一直走在前列，堪称发达，值得借鉴。
　　在美国，环境公益诉讼又被称作“公共诉讼”（Public Law Litigation），而学界则更多的称之为“公民诉讼”（Citizen Suit）亦或是“民众诉讼”。由于公民诉讼在学界没有统一的概念，故参考龚洋教授的文章，将其归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。
　　关于起诉资格标准，法院在日益增多的公益诉讼案件的审理过程中，由最初的“法律权利”原则（“Legal Right”Doctrine）渐变为“实际损害”（injury in fact），不再以法律权利受害为要件。公民若想向法院提起诉讼，必须符合美国宪法第3条有关起诉资格的要求。美国宪法第3条第2款规定：“司法权包括在本宪法、美国法律和美国现在及将来缔结的条约下发生的法律案件，和衡平法的案件……，以及美国为一方当事人的、两个和更多的州之间的……，以及不同公民之间的……争端。”该款规定把联邦法院司法管辖权的范围限定为“案件”（case）和“争端”（controversy），而根据联邦最高法院的解释，“争端”应为明确而具体的、触及有相反的合法利益的当事人的法律关系的事件。原告只有在遭受“实际损害”时，其向法院申诉的案件才能真正成为一个“案件”或“争端”，当事人的起诉资格才能被法院承认。1992年，以“鲁坚诉野生生物保护者案”为契机，最高法院依据美国宪法第3条对公民诉讼起诉资格的要求，，明确了当事人获得起诉资格的原则：（1）实际损害（Injury in fact），排除对推测或假定的（concrete and particularized）损害的适用;（2）因果关系（Trace Ability），即违法行为能够被实际损害公正地追溯到（fairly traceable）;（3）救济能力（Redressability）——法院的有利判决可能使当事人受到的实际损害获得补救。
　　实际上必须注意的一点是，在不同的历史时期，受到诸如政治、经济、司法文化及法官个人等多方面因素的影响，当事人起诉资格也经历了几个跌宕起伏的阶段演变。美国作为典型的判例法国家，有关起诉资格的相关成文法主要通过典型司法判例产生，联邦最高法院在一系列的判决中经常自相矛盾，具有很大的不确定性。以下，笔者将通过几个典型案例加以说明。

　　一、20世纪70年代至90年代：环境公益诉讼起诉资格宽松开明

　　这一时期，美国联邦最高法院在受理环境诉讼过程中，对当事人提起环境公益诉讼的资格总体上采取了较为宽松和开明的态度。其中，两个重要判例的出现起到了不可或缺的推动作用。
　　（一）塞拉俱乐部诉莫顿案
　　1972年塞拉俱乐部诉莫顿案作为环境公益诉讼有关“起诉资格”问题上最经典的判例，不能不被提到。塞拉俱乐部在本案中以一个对“保护和合理维护国家公园、禁猎区以及国家森林”有特殊利益的社员组织（membership corporation）的身份，依据1946年颁布的《联邦行政程序法》（the Administrative Procedure Act）第10条——任何人因行政行为受到法律上的损害，或者受到在相关制定法意义范围内的部门行动的不利影响或不法侵害时，可以寻求司法审查——的规定，要求地区法院颁布一个制止国家森林局官员莫顿批准Walt Disney娱乐公司在美洲杉（Sequoia）国家森林的矿金（Mineral King）峡谷大规模修建滑雪场计划的禁令。尽管这一要求得到了地区法院的支持，但是上诉法院坚持认为，塞拉俱乐部并未主张它或它的成员受到任何特定的不可挽回的经济上的损害，因而缺乏提起环境公益诉讼的资格。
　　最高法院最终以维持上诉法院的判决终结此案，但与此同时它也承认，滑雪场建设所造成的实际损害不仅包括对经济利益的损害，也包括对审美利益和环境福利的损害。显而易见，如果对该诉状稍作修改，即以“该地区是其成员用于休养娱乐的的地区”为由，证明其成员受到了实际损害，且该损害与工程建设存在因果关系，最终效果就会有利许多。对判决持反对意见的布伦南大法官曾指出：既然环境问题与每一个人都息息相关，那么，一个众所周知的为他所主张的环境价值代言的人就应当具有起诉资格。最高法院对塞拉俱乐部主张自己享有“组织的原告资格”（Organizational Standing）的请求予以拒绝的做法被视为环境运动的一次失败。
　　反观我国，目前学界对环境公益诉讼的广泛关注和激烈讨论与具体司法实践中起诉资格标准的狭隘性和对“审美利益和环境福利的损害”的不可诉性形成了鲜明的对比和强烈的反差。为什么在未了解起诉书内容的前提下，黑龙江高院立案庭的法官就口头拒绝受理以自然物为共同原告的环境民事公益诉讼？难道那些对环境尤其是对自然景观造成极大破坏的行为都无法获得应有的司法审查吗？这值得我们深思。

　　（二）联邦诉反对管理机关程序的学生案
　　最高法院于1973年审理的联邦诉反对管理机关程序的学生案，同样具有代表性。本案中充当原告的是一个临时性的学生协会，他们认为铁路部门为了弥补开支及增加收入而大幅提高铁路运费的行为，对可再生利用物资存在十分不合理的歧视。这种歧视一方面会使得可再生利用物资的使用率大大降低，进而导致废弃物排放量的增加，他们所在华盛顿地区的公园环境遭到破坏而使自己原本享受美好环境的权利受到侵犯;另一方面对可再生利用物资的减少使用，也会导致该地区采伐木材量和采矿量的大幅增加。虽然铁路部门最终并未做出这一决定，且原告对本案因果关系的证明极为牵强，但最高法院在判决中通过明确如下三点问题而赋予了原告起诉资格：首先，个人不会因“许多人都遭受了同样的损害”而失去起诉资格，否则就“没有人能够对政府所作出的危害性更大的行为提出控告”;其次，法院对原告起诉资格的认定，要从严把握质量;最后，无论实际损害有多大，只要存在且能够被证明是由被诉行为引起的，则原告的起诉资格即告成立。

　　二、20世纪90年代：环境公益诉讼起诉资格严格限制

　　受到执政当局保守派的影响，90年代法院在环境诉讼方面的保守作风——对公民和公益组织在环境法律实施和诉讼程序中发挥的作用进行批判性的评价——使得这一时期原告的诉讼资格受到了严格的限制。
　　最高法院1992年对鲁坚诉野生生物保护协会案（以下简称“鲁坚案”）的审理，成为美国判例法对环保组织起诉资格进行弱化的发端。作为原告的野生生物保护协会依据1973年美国颁布的《濒危无证法案》（ESA）认为，海外特定的濒危物种的生存环境受到了联邦资助项目的破坏，而其所代表的部分成员曾亲自做过实地考察，因而具备起诉资格。出人意料的是，最高法院同样依据《濒危物种法案》，对野生动物保护协会的起诉资格予以否认，理由是原告并未证明被诉行为直接影响了自己明确的具体的私人利益。鲁坚案后，90年代审理的一系列案件例如鲁坚诉国家野生生物联盟案等都遵循了Scalia法官在鲁坚案中所明确的用以确立起诉资格的严格规则。这一趋势被1999年《纽约时报》称之为“仅几十年环境运动中意义最深刻的后退之一”。

　　三、21世纪初：环境公益诉讼起诉资格新的放宽

　　进入21世纪，对环境公益诉讼起诉资格的严格限制有所改观，显著的标志是2000年最高法院对地球之友诉雷德劳环境服务公司案的判决。该判决认为一个组织的起诉资格是代表其成员的，当符合以下三点条件时，这个组织就可以提起诉讼：（1）其成员具备起诉资格;（2）成员受到损害的利益与组织自身的目标相关;（3）提起诉讼或救济都不需要个人参与。地球之友作为本案原告符合上述前述条件，故可以提起环境公益诉讼。就此，放宽了对公民诉讼原告的起诉资格要求，原告可以比较容易的确立自己的起诉资格。
　　美国在衡量主体起诉资格要件有关遭受“实际损害”的认定上，法院并不仅局限于经济上的损害，也倾向于对审美、娱乐的权利和精神损害等非经济损害的承认;在因果关系上，不仅承认受到“实际损害”的个人作为原告的起诉资格，也对环保组织因其成员受到“实际损害”而获得起诉资格予以确认。由于美国关于环境公益诉讼起诉资格的法律主要从判例中产生，因此具有很强的不确定性。对于最高法院关于起诉资格的模糊标准和态度，地方法院在审判过程中经常会显得无所适从，只能根据法官的主观认识来解释最高法院的判决，进而导致起诉资格的混乱。

本文编号：66792