浅谈行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善

发布时间：2016-07-08 21:53

　　论文摘要 随着十八届四种全会提出加强对国家公权力的监督，使得人民检察院在司法领域中不仅发挥着检察监督的职能，更要注重行政执法与刑事司法的衔接工作。由于司法实践中存在诸多问题，完善“两法衔接”机制已经成为司法工作中亟待解决的重要课题。本文针对如何构建具有中国特色的“两法衔接”机制，对现存问题对症下药提出解决方案，使行政执法与刑事司法系统的两个执法者的角色在工作衔接的过程中合理转换。

　　论文关键词 行政执法 刑事司法 衔接机制

　　行政执法是指国家行政机关及其公职人员管理维护社会秩序、监督公权力、为人民依法办事等具体法律活动。刑事司法是指国家司法机关及其工作人员处理刑事案件的过程中按照法律规范的运作程序解决司法实践活动的具体案件的活动。80行政执法与刑事司法衔接机制（在后文中将简称为“两法衔接“机制）的模式可总结为“X+1+1+1+1”的形式，其中，X代表的是行政执法机关的集合体，四个1分别代表了全国整规办、人民检察院、公安机关和监察机关。在这种模式下的“两法衔接”机制主要包含了四项基本制度：
　　一是联席会议制度。联席会议需要全国整规办、各级行政执法部门、检察机关、公安机关和监察机关定期开展交流会议，沟通在近期执法中遇到的新问题和新难题，交换意见，统一认识，共同解决实践中的重大疑难问题。
　　二是信息共享机制。有关涉嫌违法犯罪的行政案件的案件信息、逮捕审查以及立案情况等，行政机关、检察机关以及公安机关可以实行月度或季度通报，分别在每月和每季度结束后规定的时间内相互沟通，建立在系统联网中共享信息并合作管理的制度。
　　三是介入支持制度。司法介入包括多种类型，其中主要针对行政执法机关在查处行政违法案件时的介入予以重视，比如发现可能需要追究刑事责任的案件时，为了确保案件刑事追查程序的正确及时，行政执法机关可以依照规定提前邀请公安机关介入案件及时侦查;行政机关对公安机关立案侦查的行政违法案件工作应给与配合与协助。
　　四是情况通报制度。行政机关与司法机关在定期或不定期地相互通报近一段时间内各类有关经济违法行为和扰乱市场秩序的行为，总结这类案件的犯罪规律、特点以及发展趋势，并召开联席工作会议，共同研讨关于预防和制止此类经济犯罪的措施以维护社会主义市场经济的稳定和发展。

　　一、“两法”衔接机制在司法实践中存在的问题

　　纵观现行司法体制，“两法衔接”制度虽然有了基本的框架，但在立法、执法和司法等实践方面仍存在诸多问题。具体表现在：
　　（一）对部分行政犯罪案件姑息纵容，以罚代刑
　　近几年，随着社会经济的发展出现的破坏经济秩序的违法犯罪案件明显增多，但是被行政机关查处并移送到司法机关的却较少，具体表现为：实际发生的违法犯罪案件与被查处的案件不成正比;在处理过程中，行政处罚的方式多于移送追究刑事责任的方式;司法机关在认定犯罪分子时，从犯比例明显多于主犯;法院审判过程中，出现判处轻罪缓刑取代重罪实刑的。
　　（二）涉嫌犯罪案件的移交工作衔接不及时
　　办案中难免出现行政执法机关移交不及时、主要犯罪嫌疑人逃逸等现象，从而延误办案导致无法及时侦破。另如，在司法实践中的侦查、移送等环节，也难免会出现该立案的不立案，该逮捕的不逮捕，该提起诉讼的不起诉，该追究刑事责任却给予行政处罚等违反司法公正以及程序正义的情况。
　　（三）“两法衔接”机制的立法不完善
　　从现行的“两法衔接”机制的法律规定来看，它们所属的法律效力位阶效力较低。尤其是针对行政机关责任的规定少而空，仅有的这些规定也发挥不出应有的效力。虽然最高检察院参与制定的有关“两法衔接”机制的司法文件，都隶属于司法部门颁布的行政法规文件，但它们发挥的效用还是受到司法隶属部门位阶性限制的。
　　（四）行政配合不利局限了衔接工作的开展
　　在“两法衔接”的执法配合过程中，行政执法机关之间权职不清，分工不明确，责任不清晰等不利局面，不仅破坏了行政机关与司法机关的有效合作，而且影响了行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移交。使得涉嫌犯罪的案件在移交侦查部门时，因司法衔接过程不流畅，错过办案最佳时机，犯罪案件归于“流产”，，真正的违法者却逍遥法外。
　　（五）处罚标准不一致，证据效力不统一
　　行政处罚主要是针对事，是指只要存在违法犯罪的事实，经查证属实就可以对行政相对人进行行政处罚。而刑事处罚则是针对人，若要判断某些法律行为是否构成了犯罪行为，必须严格按照法律规定的四个犯罪构成要件来认定，即不仅要具备客观性为和客观条件，还需要具备主观要件。刑事诉讼的过程主要是围绕证据为核心的司法审判程序，我国这种以审判为侧重点的诉讼体系下，证据审查成为诉讼过程的关键，“两法”衔接机制若是不解决证据的法律地位和证明规则的问题，那么在司法实践中仍不能使行政违法案件进入司法程序得到公正的裁决。
　　（六）信息阻塞，监督无力
　　我国某些地区的司法机关之间的联系方式过于闭塞、陈旧，其联系方式还仅仅停留在联席工作会议这样单一的交流层面，闭塞的信息交流渠道必将导致各部门在处理行政违法案件的进度无法保持一致，甚至会出现个别行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送不及时，不主动等情况，使得信息交流与共享信息的进展无法同步。人民检察院对行政执法和刑事司法的办案进程和详细细节没有办法全面详细地了解和掌握，那么人民检察院的法律监督职能在实践中仍无法发挥其真正的监督效果。

　　二、完善“两法衔接”机制的构想

　　（一）完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法
　　“两法”衔接机制的构建需要从立法层面突破完善，这就要求我们制定一部专门针对“两法衔接”的法律法规去解决司法难题。针对“两法”衔接机制的相关法律法规进行整合，将移送程度进行严格的法律规范，使其具备法定化的威慑力，比如涉嫌犯罪经济案件移送需要具备哪些条件么，在移送中的具体程序是什么，移送的期限和时效、移送的管辖，移送延误和非法移送承担分别承担怎样的法律责任等，都应当具体规范司法程序和建立整套制度，以形成一部体系化的“两法”衔接和案件移送机制，从而优化法律体系，规范司法行为，为建立“两法”衔接机制提供理论依据和法律保障。
　　（二）整合资源、加强合作，高效衔接
　　加强行政执法机关与刑事司法机关的配合力度，促进衔接工作全面、及时、高效的运行。具体应用到实践中的好处是，司法机关提前介入调查在一定程度上可以弥补行政执法机关职权受限无法侦查案件的弱项，同时也能够加强行政执法在办案中的执法效果，拓宽行政机关查处违法行政案件案源的渠道。另外，行政执法机关也能够利用其职权优势补充司法机关在案件调查取证方面的非专业性和滞后性等局限，发挥公权力的主观能动性高效地利用诉讼资源，以达到提升办案效率的目的。另外，通过构建情况信息通报制度、联席工作会议制度，定期或不定期地研讨在执法工作中遇到的困难、整合执法资源，增强办案力度。
　　（三）健全行政执法的案件移送制度
　　在行政执法和刑事司法的衔接过程中，如何判断行政机关移送的证据，在法学界都存在诸多争议。根据我国现行法律的明文规定，行政执法机关调查收集的证据移送给司法部门需要查证属实才能认定其具有刑事诉讼证据的法律效力，在刑事审判阶段予以采用。因此，全国人大及其常委会、两高在制定相应的法律文件时，应明确行政机关收集的证据效力在刑事诉讼中的运用，并对行政机关的证据地位出台相应的司法解释予以认可，最终构建一套完整的法律体系去规范行政案件证据向刑事案件证据的转换。
　　（四）强化案件移送的检察监督力度
　　十八届四中全会提出加强对行政权的监督，促进“法治中国”的快速发展，这要求检察机关在“两法衔接”过程中发挥着举足轻重的监督职能，但不意味着过度干涉，只是强调针对 “以罚代刑”“有罪不究”“有案不移”的等执法问题提出解决措施和检察建议，检察机关运用其监督检察职能对行政执法机关在执法过程中的具体行政行为给予相应的指导，比如知情权、建议权和刑事诉讼监督启动权等;同时，人民检察院应当加大公安机关在接受涉嫌犯罪案件的司法程序中出现的该立案的不立案、该处罚的不处罚等违反法定程序和法定职责的司法漏洞，以保障司法公信力对社会主义市场经济的影响，维护公民、集体和国家的合法权益。
　　（五）加快建设“两法衔接”机制信息共享平台
　　完善“两法”机制的必要前提就是加快两法信息交流平台建设。在构建两法信息交流平台时不仅要实事求是地考虑到实际工作中的具体需要，还要充分考量来自社会各界监督主体的现实需要。要在“两法衔接”机制的框架下，以加强经济犯罪的执法工作为重点，以提升衔接过程为核心，充分地运用现代科技手段建立起电子政务信息网络平台，实现行政部门与司法部门在执法过程中案件信息和诉讼资源的共享，为公权力在维护市场经济秩序的工作中架构起信息交流与共享的桥梁。
　　（六）利用培训研讨工作加强执法人员办案技能
　　司法机关因各司其职，负责不同领域的违法案件，而导致执法人员在处理案件时具有不同水平的办案技能，为了提高办案效率需要通过以下几点予以加强。首先，应当加强对检察人员的培训，有意培养检察人员的法律监督职能意识，提高对执法机关办案过程的监督的水平。其次，对行政执法工作人员的办案能力，特别是取证能力和判别案件性质的素养需要训练提升。另外，通过行政执法工作人员与刑事司法工作人员召开联席会议交流工作经验，可以促进行政执法人员在短时期内迅速掌握涉嫌犯罪行政案件的办案流程和执法手段，提高诉讼效率，增强办案力量，使行政执法工作人员能够有效掌握和领悟在执法程序中的办案要领和执法原则，对每一个涉嫌犯罪的行政案件都能够采取公正、有效的方式进行裁决。

本文编号：67482