试析选举纠纷解决机制研究

发布时间：2016-07-08 21:53

　　论文摘要 本文通过对我国选举过程中存在的选举侵权及破换选举秩序的行为模式列举分析基础上，分析了我国当下的选举纠纷解决制度的不足，提出选举纠纷解决机制的建立与完善要做到排除权力机关和政府干扰，建立以法院为主导的选举诉讼机制及以治安管理部门为辅助的行政处罚机制。

　　论文关键词 选举侵权 选举诉讼 法律责任

　　一、选举侵权行为的表现形式

　　我国《宪法》赋予了公民广泛的选举权，只要年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限都有选举权与被选举权。公民享有选举权与被选举权是一个国家政治民主化的重要标志，选举权与被选举权是否切实的得到保护，能否成为公民表达利益诉求的重要渠道也是决定一个国家的政治体制建设是否健全的一个重要指标。然而，我国当下选举活动中，不管是村民自治组织（村委会、居委会）选举，还是县乡及其他各级人大代表的选举，侵犯公民选举权，破坏正当的选举秩序现象都普遍存在，广为人知的从早年的北京王春立等选举权纠纷到2013年的衡阳破坏选举案等都凸显出我国选举制度所面临的恶劣环境。侵犯公民选举权利及破坏选举秩序的行为具有多种表现形式。具体可概括为以下几个方面：
　　（一）侵犯公民知情权
　　选举活动是我国的重大政治活动，具有固定规律和时间安排，但在普通公民生活中，其受关注度确实不高。特别是落后地区的县乡级人大代表选举中，大部分公民只是被动的在接到选举通知后参加选举，而很少主动关注、参与甚至竞争选举。也因此存在着如选举主管机关未能严格履行职责，则会导致选举活动已经结束，而普通公民尚不知晓的情况。例如著名的王春立等诉北京民族饭店侵犯选举权案件，王春立等人为北京民族饭店员工，在1998年北京西城区人大代表换届选举中，具有选民资格并依法公布。但后来由于王春立等与北京民族饭店解除劳动关系，北京民族饭店既没有发给其选民证也未通知其参加选举，导致王春立等16人未能参加投票。这种情况在县乡级选举中极易发生，也确实普遍存在。当然，公民选举知情权还包括候选人人数、候选人确定、候选人情况、当选票数等各方面情况，这些都是公民选举权利的体现，也是易被侵权之处。
　　（二）破坏选举正常秩序
　　破坏选举具有多种动因，也就体现了不同的行为方式。或为当选为人大代表，而实施贿赂其他选民代表、以掌握的不正当信息进行威胁等行为;或为选举自己宗族、派别的候选人，而实施暴力威胁、虚言欺诈行为;或认为存在选举不公行为，而实施纠集选民冲击选举现场，打杂投票箱，殴打候选人等破坏选举行为等等。总结而言，一是表现为妨害公民投票自由，以欺诈、利诱、强迫方式改变选民自由意志，作出利于其自身或他人的行为;二是表现为以暴力、抗议方式阻碍选举正常进行。衡阳破坏选举案即为破坏选举正常秩序的典型代表。2012年12月28日至2013年1月3日，衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，出席会议的代表527名，从93名代表候选人中差额选举产生76名湖南省人大代表。其中有56名当选的湖南省人大代表存在送钱拉票的行为，涉案金额达1.1亿余元人民币，有518名衡阳市人大代表和 68名工作人员收受钱物。56名当选的代表被湖南人大常委会依法确认无效。
　　（三）恣意改变选举结果
　　选举的正当性应当包括选举程序正当性和选举结果正当性。程序正当性应是指，自确定选区、选民登记直到投票结束，不存在选民信息被蒙蔽、选民资格纠纷、欺诈、暴力威胁及舞弊情事;选举结果正当性应是指计票、公布阶段无舞弊情事。该阶段主要由选举委员会等主管机关控制，此阶段易出现的侵犯公民选举权利、破坏选举活动的行为主要有伪造选票、不计或少计他人选票，甚至直接出现“组织内定”的情况。一旦出现此种行为，也就意味着此次选举行为已沦为“作秀”，公民选举权利被践踏无疑。

　　二、选举纠纷处理机制现状分析

　　任何权利的实现均不能仅仅依靠空洞的法条，而是需要国家强制力的支持和惩罚威慑。上述侵犯选民选举权利，破坏选举正常秩序的行为广泛存在的重要原因是缺乏有效的保护和惩罚机制。当然我国并不是没有选举权利保护的相关制度，只是这些制度一方面因其模糊性，另一方面置身于我国现下的政治环境中，难以发挥其应有作用。我国就选举权利的法律保护呈现出保护范围狭窄、主管机关多头、法律责任不明等特点。
　　（一）保护范围狭窄
　　我国现有法律规定的选举司法保护有两大方式，一是民事诉讼中的选举权资格诉讼，二是刑事法律中的破坏选举罪。第一种明确限定只有在公民对公布的选举名单有不同意见，向选举委员会申诉，对申诉不服的才可向人民法院提起民事诉讼。也就是说民事诉讼这条路上只有选民资格问题能得到法院的裁量判决，其他问题如选区划分、选民登记（发生错登、漏登、漏发选民证等）、候选人的确定（候选人确定过程中是否存在暗箱操作问题）、选民投票（选民委托或代替他人投票时发生的违法行为）、当选计票等问题即使诉至法院，法院也无法受理。第二条途径是破坏选举罪的保护，破坏选举罪明确了一系列行为模式，“暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”，该条规定部分列举了破坏选举的行为，但是刑事犯罪对行为情节的证明要求较高，只有“情节严重”的才能构成犯罪。然而在广大基层选举行为中，一般存在的所谓贿选不过是请吃请喝或涉及少量金钱，所谓暴力与威胁也只是偶尔发生于村落之间、姓氏之间的小型冲突，大部分破坏选举的行为都不涉及刑事犯罪，故破坏选举罪的规定在实践中少有适用。而这些行为又确实侵犯了广大公民的选举权利和国家正常的选举秩序，却没有有效的方式予以监管。
　　（二）主管机关多头
　　选举权利纠纷主管部门纷繁复杂，选举委员会、人大常委会、当地政府、法院均有权对选举纠纷作出干涉行为。究其原因，是对选举纠纷的定性不明。当下学界对选举纠纷定性主要可分为两派，一是选举纠纷属于政治问题;二是选举纠纷属于法律问题。第一种观点认为选举权与被选举权是公民享有的基本政治权利，选举过程中的纠纷、争议、问题和由此引发的诉讼具有高度的政治性，这类纠纷不应通过诉讼程序，而应由立法机关和政府部门解决。第二种观点认为选举权与被选举权不仅是公民的政治权利，更是一种法律权利，选举纠纷从根本上讲是法律问题，是以法律的确认和保护为基础。在当今法制国家，选举过程中出现的诉讼与纠纷，应当用法律的方式予以解决必然产生的法律后果，选举纠纷应当由司法机关予以裁决。但是基于我国特有的政治体制、选举活动在我国的地位以及出于政治稳定考虑，我国的实践采取的是法律主义与政治主义折中并存的方式。例如衡阳破坏选举案，所有案情是由中共湖南省委纪委组织成立专案组进行调查，依法确定衡阳选举当选代表当选无效的决定是由湖南省人大常委会作出，对部分涉嫌犯罪的人员才移送司法机关审查处理。这体现我国人大在国家政治生活的主导地位，更体现了选举诉讼的政治性占据主导地位。

　　（三）法律责任不明
　　我国现有的选举纠纷解决机制规定了三大法律责任：民事、行政、刑事。民事责任方面没有明文的法律规定，只有选民资格案件可通过民事诉讼程序得到救济。实践中，选民资格案件诉讼请求比较单一，一般都是要求确定选民资格或判决认定某选举委员会的决定错误，法院依此判决，或驳回诉请或确定当事人诉讼资格，再无其他责任。侵犯选举权的行政责任散见于诸多法律规章。例如《公务员处分条例》第18条第一款规定“公务员以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段破坏选举的，给予记大过处分，情节较重的，给予降级或撤职处分;情节严重的，给予开除处分。”而大部分破坏选举秩序、侵犯他人选举权利尚未构成犯罪的行为方式都属于《治安管理处罚条例》的调整范围，由行政机关给予警告、罚款或拘留处罚。《选举法》第五十五条明确规定“违反治安管理的给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在刑事责任追究方面，刑法及司法解释明确，破坏选举秩序“情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。
　　然而上述各类责任追究规定存在很大疏漏。（1）处罚措施单一。民事诉讼只涉及权利确认，刑事责任也只是涉及人身罚，这两种责任追究均不涉及财产罚;（2）处罚对象模糊。民事诉讼无具体的处罚行为，更毋论处罚对象;行政责任与刑事责任就其规定的处罚方式而言，属于对于个人处罚，而无对单位、组织的处罚。而选举诉讼中，单位、选举主管机构、团体组织亦是重要的侵权主体;（3）处罚力度太轻。民事与行政责任的责任规定过轻，无威慑力;刑事责任的规定与破坏选举行为的社会危害性不相匹配，需通过数罪并罚或者竞合从重的原则予以补充;（4）无相应的监管机构。特别是间接选举中，人大代表和相关机关领导处于国家权力上层，一旦出现破坏选举等导致选举诉讼的情况，必然会对当地的政治环境造成重大影响，确保选举诉讼妥善解决、相关责任人得到应有惩罚十分重要。

　　三、建立完善选举纠纷解决机制

　　笔者认为我国的选举纠纷解决机制的建立及完善要做到排除权力机关和政府干扰，建立以法院为主导的选举诉讼机制及以治安管理部门为辅助的行政处罚机制。
　　（一） 建立以选举法庭为核心的选举诉讼机制
　　1.设立选举法庭。基于笔者对选举法律主义的认可，并综合考虑到我国选举活动所附带的强烈的政治性，笔者认为由普通法院适用普通程序处理选举诉讼纠纷具有重大缺陷。笔者建议可设立专门的选举法院或选举法庭。但由于我国从县到省级行政区划众多，而司法资源有限，考虑到选举诉讼纠纷出现的数量较小且集中于选举期间，从功利角度，笔者认为在中级以上人民法院设立选举法庭比较具有经济性和操作性。一方面中级以上人民法院司法资源相对丰富、司法人员素质较高，能有效率的处理选举诉讼纠纷;另一方面中级以上法院地位较高，处理辖区内一般选举纠纷不易受相关机关影响。另外，选举法庭的司法人员配置应实行临时调用，在选举期间在本法院调用审理经验丰富的法官，进行《选举法》专门培训，以应对可能出现的选举诉讼纠纷。
　　2.保障选举法庭独立审判。选举法庭的主管职能发挥，还应排除其他行政机关、权利机关、选举主管机关（选举委员会）的干涉。不管是直接选举还是间接选举中，一旦出现选举诉讼，就可能会存在人大代表贿选、威胁、欺诈行为，甚至选举主管机构存在违法违规行为，也有极大可能涉及到政府部门及人大代表中的领导成员，此种情况下，行政机关及权利机关或者选举主管机关的干涉行为，会在很大程度上损害处理结果的正当性，出现以政治利益替代司法正义的现象。笔者认为，选举诉讼中，保证法院独自、独立的行使审判权，是保障选举诉讼结果正义的基础。
　　3.取消刑、民之分。就我国现行的选举诉讼法律可以看出，法律保护的是两种利益：一是公民自由行使选举权及被选举权的权利，二是国家正常的选举秩序。基于这两种利益保护需求，《民事诉讼法》规定了“选举资格诉讼”，《刑法》规定了“破坏选举秩序罪”，虽未能对侵犯公民选举权利及破坏选举秩序的行为进行全面调整，但也体现了立法机关的部分立法意图。但通过详细探究论证就会发现，侵犯公民自由行使选举权与被选举权的行为方式包含于破坏选举秩序的行为方式之中;保护公民的自由选举权与被选举权亦可通过维护国家选举秩序而达到相应效果。从根本上说，选举诉讼的私法保护效果可通过公法保护而实现。笔者认为，在选举法庭已普遍建立的基础上，取消选举诉讼的民刑之分，由选举法庭对选举纠纷统一收案、统一裁判，或确定选民资格、或确认当选无效、或承担刑事责任、或处以罚金、剥夺政治权利，如此更具合理性和操作性，也适合选举诉讼的特殊性。
　　4.明确法律责任。首先，明确法律责任的承担主体。选举侵权纠纷的责任追究应贯穿于选举过程的始终，违法主体应具有广泛性、多元性，不能局限于个人。法律责任的主体不仅包括选民和国家工作人员，还应包括选举组织、各政党、各社会团体等。其次，明确法律责任的种类。法律责任可分为确权法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。确权法律责任主要指选民资格确认或选举程序违法或存在破坏选举行为而导致当选效力瑕疵时，由法院的生效判决确定其当选无效，撤销其代表资格;刑事法律责任不应限于人身罚，可适当规定财产罚;行政法律责任是对未使用暴力、威胁、欺骗、贿赂或伪造选举文件等方式破坏选举或尚未构成犯罪的行为予以规制的重要措施，由治安管理机关执行，不经诉讼程序。再次，加重刑事责任。我国刑法破坏选举秩序罪的规定“情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或剥夺政治权利”，处罚过轻。特别是间接选举中，存在重大贿赂、暴力威胁、欺骗等情节的，例如在衡阳破坏选举案中，涉案金额高达1.1亿，不管是通过数罪并罚或是以竞合原则从其重者处罚，量刑的主要依据都是行贿受贿情节而不是破坏选举秩序的行为情节，对破坏选举秩序罪的量刑规定难以与其行为的危害性向匹配，破坏选举罪的量刑规定也就失去了意义威慑作用。笔者建议，对于破坏选举秩序罪应结合其行为的社会危害性及对选举结果、社会秩序的影响，可将人身罚最高刑定位于十年以下。另辅以较高的财产罚及选举资格剥夺处罚，以保证选举秩序在刑法领域内得到切实保护。
　　5.扩大选举法庭的收案范围，，不再局限于现有法律规定的“选举资格案件”和“破坏选举案”，在整个选举程序中，从确定选区、选民登记、提名候选人、投票选举、选举公示等所有程序中出现的选举纠纷，选举法庭都有权受理;改变选举资格诉讼的申诉前置制度为即可向选举委员会申诉，也可直接向法院提起诉讼，减少权利人维权阻碍;明确选举诉讼的二审终审制度，保证诉讼各方的上诉权益。
　　（二）建立以治安管理机关为核心的辅助处罚机制
　　治安管理机关对选举纠纷的处罚权来源于两大根基：一是，大部分侵犯选举权、破坏选举秩序的行为并未触犯刑法，亦未造成严重后果，无法通过法院判决予以处罚;二是，《治安管理处罚条例》作为社会秩序管理的法律依据具有广泛的适用性，能够作为对选举纠纷的处罚依据。另外由于行政处罚的即时性，能够高效的进行处罚，迅速恢复社会秩序。为发挥治安处罚的辅助作用，一方面完善《治安管理处罚条例》的规定，虽然侵犯公民选举权利、破坏选举秩序的行为方式与《条例》中处罚行为实质上并无二致，但是基于选举纠纷的特殊性，应就部分类似条款，附加选举纠纷中出现此种行为的相应处罚方式;另一方面要注重治安管理对选举纠纷中出现的违法违规行为的处罚方式及力度。不可以行政处罚代替法院裁决，越过诉讼边界。

本文编号：67483