试析我国政府信息公开的法律制度构建

发布时间：2016-07-08 21:53

　　论文摘要 “三公”经费作为政府信息的一部分，随着其公开的程度不断提高，为政府信息的全公开制度建设打下了良好的基础。本文将从“三公”经费公开为出发点，着眼于当前我国政府信息公开的途径、范围、方式以及专职部门设置等方面存在的缺陷，结合国内外先进经验，对“三公”经费以及政府信息的公开从法律层面进行制度设计。

　　论文关键词 政府信息公开 “三公”经费 比较法 大数据

　　一、问题的提出

　　21世纪是信息时代，网民数量与社会信息的传播速度、挖掘深度呈正相关关系。随着科技的发展，大众生活越来越多的体现为网络生活。数据显示，2014年我国的网民数量达6.49 亿。在整个大环境中政府的信息占有量最多，所以自然而然的成为了大众紧密关注的对象。公众主人翁意识的增强、受教育程度的提高、信息需求量的增加对政府的公共服务的质量、政府信息的公开程度等的要求也不断提高。每年底的政府财政可支配资金的公布都仿佛是一石激起千层浪，在民众中引起强烈反响。依法治国、依法预算、行政改革是全面深化改革的重要方面，在具体落实的过程中政府着重强调推动“三公”经费公开。在中央八项规定的精神落实的过程中，政府的楼堂场馆建设、“三公”经费开支、公车使用状况得到了很大程度的控制。

　　二、实施过程中的困境

　　我国政府公开的信息数量不断增多，内容不断细化，对公民知情权的保障做出了实际努力。但实践过程中仍然存在制约政府从管理型向服务型转变的瓶颈。
　　（一）材料难以理解
　　在今年两会期间国务院总理李克强在《政府工作报告》中提到将实施积极的财政政策，去年的赤字率是2.1%，今年全国的赤字率拟提升至2.3%。财政部部长楼继伟在答记者问时给出的赤字率却是2.7%。对于没有金融、财政知识的普通大众来说很难通过专业术语的陈述来理解这一问题。据专家介绍，两个数字之间产生差异的原因在于口径不同。但作为普通民众对这样的专业术语根本不能理解其数据的含义，要对其进行监督更是难上加难。
　　武汉市为了使社会各界的人大代表、普通民众都能读懂政府财政预算的各项文件，编写了《预算解读》。作为模范样本，笔者建议政府可以从中央层面编制财政解读蓝本，指导各地政府因地制宜编写“三公”经费解读手册。
　　（二）范围笼统
　　政府公开信息的范围过于笼统，缺乏对具体事项的分类与说明，对国家秘密的界定缺乏具体依据，给行政机关滥用自由裁量权拒绝公开创造了条件。《政府信息公开条例》第十条政府及各部门应当重点公开的政府信息。条例对这些需要重点公开的事项都是概括性的列举，普通民众面对的是具体的细微的事项，两者之间存在的鸿沟使普通民众难以确定如何具体使用该规定。条例列举的财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况具体明确，这正好解释了为什么近两年民众对“三公”经费关注度远高于其他的政府信息。同时条例中对国家秘密的概括性陈述显然是把这一法律术语抛给了《国际秘密法》。该法第九条规定了国家秘密的范围。该范围涉及了公民社会生活的方方面面，但是每一项都是简单罗列而没有具体说明，如果不做修改和完善，这无疑是给政府自由裁量权的滥用埋下隐患。
　　（三）公开缺乏统一标准
　　《政府信息公开条例》第十五、十六条规定了行政机关公开政府信息的方式包括线上线下、公告查阅等方式，如政府公报、政府网站，并要求各级政府设立资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等以便于公众查阅政府信息。这一公开规定看似方式多样实则分散缺乏管理。在条例中既没有针对各方式具体规定每一项下的格式、内容、图文比例等，也没有规定专职负责机构。由于缺乏专职机构，各级政府在信息公开工作上各行其道，有些通过公报、有些通过报刊，即使都通过网络公布相关系也缺乏统一的格式，造成公众的查阅不便、监督不畅。
　　（四）救济途径不畅
　　对公民知情权的救济缺乏具体的保障措施。《政府信息公开条例中》第三十三条规定，公民可以通过举报、复议或诉讼的进行权利救济。在该提规定中，“具体”二字值得我们重点分析。我国《行政诉讼法》和《行政复议法》都要求当事人只能对侵犯公民的人身权和财产权的具体行政行为进行诉讼或复议。知情权是一项宪法性权利，要求政府信息公开也不涉及具体行政行为，公民在知情受阻时，很难以此为由通过复议或诉讼得到救济。而举报在我国缺乏统一的程序，显然也不利于公民权利的保障。
　　（五）缺乏专职机构
　　法律规定由各级政府负责本级政府信息公开工作，指定负责机构。这种设置其实是把信息公开管理机构作为本级政府的下属部门纳入行政体系中，使其隶属于本级政府，不具有中立地位，这种自己管自己，既当守门员又当裁判员的管理模式是上述四个问题产生的根源。只有通过设立政府信息公开的专职机构，保证其独立的第三人，发挥外部监督作用才能有效激发内部监督的主动性。

　　三、我国制度的构建

　　在今年两会上，国务院总理李克强着重介绍了我国“三公”经费的公开状况以及未来发展。政府对“三公”经费公开的支持与重视是科学执政、民主执政、依法执政的体现，符合民主政治发展的趋势。事物的发展是循序渐进的，“三公”经费作为政府信息的重要组成部分，对未来政府信息全公开具有很强的指导意义。在政府信息公开方面，世界各国在整体的制度框架上是一样的，因各国国情不同因而内在规定上存在差异，国外的一些做法在我国信息公开制度的构建中也具有很强的借鉴性。
　　（一）公开的方式、途径
　　政府作为信息占有者应该主动公开相关的社会公共利益信息，这是政府的应尽义务。同时公民作为国家的主人，作为社会信息的需求者，可以申请政府公开其没有公开的信息。美国的《信息自由法》自1966年公布之后，经历了6次大的修改，每一次修改都是对公民知情权的巩固。在公开途径上，美国分为：登记于《联邦登记簿》的主动公开事项，未登记于登记簿上但以其他方式公开的事项，以及未登记也未公开需经公民申请得政府批准后才公开的事项。依据事项的性质产生了三种分类，即政府对相关的程序性问题应主动公开，具有说明或解释效力或者某些特定情况下适用的法律可以不登记但应以其他方式公开，对于未公开的信息就须经申请待政府批准后公开。但我国目前单一强调政府公开的主动性，笔者认为政府信息的途径应该从政府主动公开和公民申请公开两个角度加以规定，使二者相互制约，以公民权利督促政府，以政府信息公开保障公民的知情权，从政府的角度主动推进公民权利的落实和完善。
　　（二）监管手段创新
　　奥巴马政府为了提高政府部门的工作质量和工作效率，推出“大数据研究和发展计划”，由此推动世界各国开启“大数据”研究。建立政府信息数据库，有利于实现政府与民众之间的信息流动，有利于政府各部门之间的信息交换，有助于实现信息的二次分析利用。2013年的棱镜事件向全世界敲响了信息安全的警钟。可见“大数据”对国家发展、信息公开的影响是正反两方面的。合理运用、趋利避害的关键就在于技术创新。技术开发是“大数据”发展和应用的基础，成熟技术的支撑才能实现海量信息和用户需要之间的衔接，保证国家和社会的安全，经济安全，保护个人隐私。但是要实现政府信息数字化与政务电子化，首先要建立完善的法律法规，对信息的类别、公开的程度、各部门公开的方式、时间等加以统一规定。其次政府要加对其的大财政支持力度，以此激励科技创新。
　　科技手段具有实时性、高效性、真实性的特点，将科技手段应用于“三公”经费支出的监管过程可以说是质的跨越。科技的发达要求政府信息公开的方式应是多样而统一的。多样性指的是途径多样，统一指的是公开时间、相关格式设置等的统一。政府对于在重要媒介如电视、报纸等载体上的信息公开应设置统一的目录指南，规定统一的格式，从而便于公众查阅和监督。
　　（三）信息分类细化
　　政府信息公开内容上的焦点之一在于国家机密的界定。我国历史上一直有国家信息保密的传统，因此对国家秘密的界定也较为宽泛，在这一点上我们与英国有着相似的历史背景。当前我国立法既规定了应当公开的政府信息，又规定了国家秘密即不公开的信息，这二者之间从结构和内容上看，既有交叉又存在空白，要解决这一问题关键还是一个“细”字。英国的信息公开制度在发展过程中得到了极大的完善，尤其在国家机密的立法规范方面取得了较好的成果。英国《信息自由法》对可公开信息的范围的界定是通过排除例外不公开信息的种类来确定的，英国称之为“排除例外信息”，此类例外信息共25类，此项下还分为绝对例外信息和一般例外信息。对绝对例外信息，政府或涉及的部门团体可以不做任何答复，对一般例外信息，，相关部门或团体也仅有回答存在与否的义务而不涉及任何其他内容。对于例外信息的界定，英国采取的原则是不损害公众利益、不损害申请主体与被申请主体以外的第三人的利益。
　　（四）设置专职机构
　　我国应在信息公开方面设置专职机构，即专业的、独立的负责政府信息公开事务的服务机构，借鉴国外经验该机构的职责包括：编制信息指南，引导公众快速获取所需信息，告知公众如何申请信息公开，统一审查政府信息的申报、行为是否合法，对于违法的公开行为可以以独立地位代表民众对其提起诉讼，同时在民众与行政部门关于信息公开发生争议时可以作为中立的裁判者独立做出具有约束力的裁定。这就要求机构组成人员具有较高的专业素质，具有绝对的中立地位。具体来看国外专职机构的设置，主要是设置信息专员或信息委员会。以苏格兰的信息专员为例，首先从其设置的目的看，是为了保障公众知情权，推动信息自由法的运行。从其职责来看，主要是受理申请人的申诉并做出相应处理。信息专员的设置能够提高申诉的效率，保障公民知情权不受侵害。日本、墨西哥、泰国、冰岛、爱尔兰等是实行信息委员会模式，其特点在于：组成人员专业化，独立的行使权力。信息委员会的组成人员是由相关学者、政府官员以保证决策的科学性与合理性。在申请人与行政机构发生纠纷时，委员会可以独立做出具有约束力的裁判。两种模式的结合，可以强化对公权力的制约，提高公民行使权利的能力，同时及时对公民的权利进行救济。
　　随着经济社会的发展，政府信息公开的程度不断加深已成趋势。在这个过程中，我们一方面要保障公民的知情权，另一方面要保证国家的信息安全，因此制定规范的信息公开法很有必要。

本文编号：67485