浅析检察机关提起民事环境公益诉讼的角色冲突

发布时间：2016-07-10 07:58

　　论文摘要 随着实践中检察机关提起民事环境公益诉讼如火如荼的进行，随之产生的是关于检察机关提起民事环境公益诉讼法律地位以及角色定位的理论争议，本文试图厘清公共利益代表人、公诉人、原告与法律监督者等角色的关系，分析其中存在的冲突和解决办法，尽力铺平检察机关作为民事环境公益诉讼适格主体的理论和实践道路。

　　论文关键词 检察机关 公诉人 法律监督 原告 环境公益诉讼

　　一、检察机关角色冲突问题的提出与产生

　　（一）角色冲突成为理论发展的主要障碍
　　近年来，随着经济的高速发展，环境公害事件越来越引起人们的关注。实践中，检察机关可以提起民事环境公益诉讼已经成为毋庸置疑的事实，但是在理论上检察机关的角色冲突成为了主要的障碍，因为只要有了正当的理论基础，其他的程序上以及制度上的构建只是时间与技术上的问题，故解决监察机关的角色冲突成为理论研究的当下之急。
　　（二）角色冲突的产生原因
　　首先，检察机关一方面作为法律监督者，应持中立超然的态度监督诉讼的程序进行；另一方面检察机关又要作为原告参与到诉讼程序中，不免有既做裁判者又做运动员的嫌疑。其次，如果承认了检察机关可以提起民事环境公益诉讼也就等于承认了非利害关系人也可以作为原告，这无疑是对传统当事人理论的冲击。即破坏了传统当事人主义下的等腰三角形诉讼结构，可能产生公权力对私领域的不当介入以及滥用处分权的问题。最后，公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，为什么刑事诉讼中检察机关提起公诉没有引发这一争论？笔者认为，刑事诉讼中有具体的受害人即原告，诉讼结构依然为等腰三角形，检察机关的职能只是将案件引入司法程序。而在民事公益诉讼中，案件涉及的多是不特定多数人的公共利益，没有具体的原告，因此需要检察机关作为程序上的原告，此时等腰三角形被破坏，不再是原被告的平等对抗，而变成了公诉机关与被告的直接对抗，这正是检察机关角色冲突的症结所在。
　　基于以上考量，尽管检察机关已经在2013年到2016年的四年间成功提起了近50起环境民事公益诉讼，但依然无法取得一个“名正言顺”的身份。本文就通过分析检察机关在提起环境公益诉讼中的角色冲突原因并提出解决办法，试图还检察机关一个“名正言顺”的身份。

　　二、检察机关角色冲突问题在理论上的解决办法

　　实践中检察机关提起的民事公益诉讼的称谓素有争议，比如一般原告人、特殊原告人、社会公益代表人、民事公诉人和法律监督者等等。我们认为，这里的冲突不是法律监督者与民事公诉人的冲突，而是法律监督者或民事公诉人与原告的冲突。
　　（一）民事公诉人、公共利益代表人和法律监督者在本质上是相同的
　　从法律规范的角度来说，公诉权是法律监督权的一种体现和实现的手段。我国《宪法》第一百三十一条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第一百二十九条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察院行使检察权是履行法律监督职能的方式，换句话说，检察权的本质就是法律监督权。检察权的权能包括公诉、侦查与抗诉。公诉又包括刑事公诉、民事公诉和行政公诉。对于影响重大牵涉较多的环境公益诉讼，比起检察院的事前的监督和事后的抗诉来行使检察权，检察院通过提起诉讼的形式来行使检察权显然最直接和最有效的方式。
　　从部门法的分类来说，民事公诉人与法律监督者只是从不同角度对同一机关职能的描述。诉讼法学者称检察机关为公诉机关，而宪法和法理学者则更愿意称检察机关为法律监督者。前者是从诉讼结构的角度认为公诉权是一种诉讼请求权；后者是从宪政结构角度认为监督权是宪法性权利。社会利益代表人是法律监督者和公诉人的抽象概括，因为法律监督权的公共性意味着他的目的是保护社会公共利益，所以行使检察权的主体就是公共利益的代表人，公诉职能从来就不应当只是狭义的放置在刑法范畴内，而是应该放置在国家利益与社会利益诉求实现范畴内。综上，民事公诉人、公共利益代表人和法律监督者本质上一样的。那么实质的冲突就落在法律监督者即公诉人与原告的这两个角色上。
　　（二）公诉人与原告是检察机关在民事公益诉讼程序中不同阶段的称谓
　　一方面，我们认为应当采取形式主义当事人理论对《民事诉讼法》第五十五条进行解释，赋予检察机关原告资格，使其进入民事诉讼程序。从立法目的来看，传统当事人主义的目的是使双方当事人的法律地位达到形式上和实质上的平等，但基于环境民事公益诉讼的特殊性，即原被告实力相差悬殊，如果仍然采用传统当事人的等腰三角形理论，在这种情况下，从社会正义论的角度可以说，形式正义阻碍了实质正义的实现，因此采用形式当事人理论更为适宜。
　　另一方面，检察机关享有诉前监督权、诉中监督权和诉后监督权。笔者建议在检察机关进入诉讼程序后，应当暂时冻结检察机关的诉讼中法律监督权，使其不享有影响诉讼地位的特权，防止干涉法院的独立审判，也防止检察机关利用国家公权力向被告施压，与被告享有相同的诉讼权利和义务。
　　当然，还需要设计特殊制度来平衡检察机关的天然优势。例如，对于环境公益诉讼免收受理费、建立专门的鉴定评估机构。这样就很大程度上解决了法律监督者与原告的冲突。
　　因此，笔者认为可以在检察机关提起公诉但法院未受理时称其为公诉人，在法院受理后称其为原告，以便法院在不同阶段对检察机关进行准确的法律定位。

　　三、检察机关角色冲突问题在实践中的解决办法

　　上文已经从理论上论述了法律监督权和公诉权的相同本质，它们并不冲突。这一观点在实践中也可以得到印证，刑事公诉中，检察机关也是既充当了法律监督者又充当了公诉人的角色。如此说来就会产生一个疑问：民事公诉权也是公诉权，为什么法律没有规定民事公诉权呢？
　　（一）我国没有规定检察机关民事公诉权是历史的偶然
　　原则上，公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼。但从历史的角度来看，我国的检查制度的产生晚于司法和审判的产生，随着对犯罪的认识进一步提高，发现犯罪会破坏社会稳定，个人力量难以实现追诉职能，故民国时期赋予了检察机关刑事公诉职能。因为那时民事环境公害案件并不多见，民事纠纷多处于当事人自治的领域，不会严重影响到社会的稳定，故公权力没必要去干涉。但随着社会的不断发展，有些民事案件也能影响公共利益、危害社会和政治稳定，故1954年《中华人民共和国人民检察院组织法[失效]》第四条第六项就规定：对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。然而在该法1979年的修订中就删除了这一规定。
　　30年前参加《民诉法（试行）》制定的著名民诉法学家江伟教授回忆道：“检查机关代表国家社会公共利益提起民事公诉，这不仅是许多国家的通例，在新中国初期监察机关职权的规定里也有这项内容，只是由于1979年修订民事诉讼法时提出了唯刑事论的思想，才在定稿中删除了这部分内容。”
　　（二）检察机关提起民事环境公益诉讼的世界潮流
　　中国政法大学教授王灿发认为：在西方国家，由检察机关来直接提起民事环境公益诉讼的确实是一种比较通行的做法，但是外国的检察机关不是同是法律监督者，仅是作为公益的代表提起公益诉讼，不存在角色冲突。因此，不能将中国的检察机关提起环境民事环境公益诉讼与外国盲目类比。简而然之：外国的检察机关可以提起民事环境公益诉讼是因为检察机关不是法律监督者，没有角色冲突。对于王教授的上述观点，笔者认为，我国的检察机关提起民事环境公益诉讼的角色冲突问题是可以解决的。退一步讲，即使存在角色冲突，检察机关能提起民事环境公益诉讼的必要条件不是形式上不存在角色冲突，而是实质上代表的相同的利益。
　　但必须要承认的是，三权分立的国家中检察机关的确不是法律监督机关，在这一点上王教授的认识是准确的，究其原因，三权分立的国家，立法权、行政权、司法权三种权力相互制约，在检察权隶属于司法权的情况下，法官和法院是绝对独立的，不受任何机关监督。而中国的宪政体制是人民代表大会制，立法权最高，司法权、行政权和检察权处于并列的地位，检察权有必要监督立法者不滥用人民赋予的权利。然而角色的不同不能改变我国和外国的检察机关在提起民事环境公益诉讼中均代表社会公共利益的事实。自检察制度产生以来，，检察机关就以维护国家利益和社会公共利益的目的作为法律监督者出现，它在履行职责的同时，不仅是国家权力的代表，更是社会公共利益的代表。即使三权分立的国家政体下，检察机关不是法律监督者，但是不变的是，检察机关可以作为公共利益的代表者提起民事环境公益诉讼。
　　综上分析，检察机关作为我国的法律监督机关和公共利益的代表，赋予其提起民事环境公益诉讼的资格不会产生角色冲突，因此应当进一步通过立法来明确检察机关提起民事环境公益诉讼的资格，让其更好的履行维护公益的职能，为保护生态环境、促进生态文明做出更大贡献。

本文编号：68323