试论对行政自由裁量权的控制

发布时间：2016-07-11 08:48

　　论文摘要 行政自由裁量权设立的初衷是，使行政机关可以灵活高效的做出行政行为，它反映着当代行政法的进步与发展。然而它在发挥积极作用的同时又极易被滥用，导致政府权威性下降，滋生腐败等。本文主要从四个方面来浅析行政裁量权：首先是从概念及定义出发，进而分析其特征，其次是分析行政自由裁量权被滥用所造成的负面效应，最后是提出对于如何控制该权力的几点建议。

　　论文关键词 行政自由裁量权 滥用 弊端 控制

　　一、何为行政自由裁量权

　　（一）行政自由裁量权的概念
　　何为行政自由裁量权，就这一问题，无论是西方国家还是我国，均未做出具体明确的界定。不同学者基于不同立场和角度，有不同定义，但却没有统一定论。有学者认为，行政自由裁量权是法律规范仅对行为目的、范围等做出原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式留给行政机关自行判断、决定的权利。 笔者认为，行政主体行使行政权力时，在相关法律规定的权限内，针对个案具体客观情况，按照自己的意志决定作为与否以及如何作为的权力，就是所谓的行政自由裁量权。
　　（二）行政自由裁量权的特征
　　尽管学术界对行政自由裁量权的定义有所不同，但其具有的基本特征是显而易见的。
　　1.行政自由裁量权产生前提是法律法规已做出相关规定：行政自由裁量权不是一个虚无缥缈的概念，它是有法可依的，不是脱离法律单独存的。在这便是行政自由裁量权合法性的体现。
　　行政主体的行政权力来源于相关法律法规的授权，该权力的外延受法律规范的约束，行政主体不得擅自增加或减少行政权力，在权力行使过程中，行政主体亦应严格遵守法律法规之相关规定。如果某项权力是法律法规未授权的，则行政主体不得行使。这也是符合行政法基本原则中依法行政的要求的。同样的，行政自由裁量权不是凭空而出的，而是依据相关法律法规的规定。它行使的大前提是在法律赋予的权限范围内行使，行政主体不得肆意行使，不得滥用，一切按照法律规定进行，行政主体按照自己意志进行内部自我调整和自我决定时，同样是依据相关法律规定。
　　2.行政自由裁量权具有幅度限制：行政自由裁量权的行使，并不是没有限制的。无论是行使的情形还是程序，都要受到法律的严格约束，这是为了防止行政主体滥用此权力。行政自由裁量权与行政越权的根本不同之处在于，行政主体是否遵循一定限度而做出自由裁量。如果行政主体超越法律规定限度行使自由裁量权，那就是违法行为了。所谓行政越权指的是，行政机关及其公务人员在行使行政权力时，超越了相关法律规定的权力外延，进而作出了自己行政职权范围之外的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法确定授权或委托（包括超越授权或委托）的情况下而越权行使行政职权的行为。行政越权已经超越法律规定的界限，属于违法行为。而要想充分发挥行政自由裁量权的功能，实现设立这一权力的初衷和目的，，行政机关就必须在规定的幅度范围内行使，不得越权。
　　3.行政自由裁量权具有两面性：行政自由裁量权是具有两面性的。首先，它是当代行政法学发展的产物，是行政法进步的重要标志。面对复杂的社会实践和瞬息万变的客观情况，我国立法不可能将所有情形涵盖其中，也不可能做到完全不与社会脱节。因此，行政自由裁量权的存在是有其必然性的。它能够提高行政效率，节约司法资源，同时做到具体问题具体分析，最大限度的实现司法公正。这是其积极作用。其次，行政自由裁量权亦存在弊端，如果不能对其进行有限的控制，行政自由裁量权的滥用将导致政府公信力下降，甚至滋生腐败。综上所述。行政自由裁量权是具有两面性的。如果运用得好，则会发挥积极的作用，提高行政主体的效率；反之如果运用不好，则会产生消极的负面影响。

　　二、滥用行政自由裁量权的负面效应

　　（一）行政自由裁量权的滥用会导致政府公信力的降低
　　一般来说，行政主体针对情形类似的行为，应当采取相同或相近的措施，以保证具体行政行为的一致性，使行政相对人能够有效预测自己行为后果，这是行政法基本原则的要求，也是提高政府在人民心中地位的要求。然而行政主体在行使行政自由裁量权时，受到主观或是客观因素的影响，其对于同一事实或同一行为所采取的措施可能不同，这就导致前后不一，进而使公众对政府的信赖程度降低。具体来说，在实践中，一些行政机关及其工作人员在作出选择和决定时，由于其站在不同的立场，出于不同的目的以及做出该行政行为所期望达到的效果亦不相同，对相同或相似的情形区别对待，差别处理，前后不一致。而行政机关之所以能够随心所欲地做出不同处理结果，是因为其滥用了自由裁量权，毫无疑问这会导致群众无法预测自己行为的后果，不能做出正确的判断，降低了政府的公信力，不利于实现行政公正，这是滥用行政自由裁量权的负面效应之一。
　　（二）自由裁量权的滥用不利于实现行政公正
　　行政公正指行政主体及其工作人员在做出具体行政行为时，应当平等对待行政相对人，不得因身份，民族，性别等不同而差别对待。行政公正主要指实体公正和程序公正两个方面，它与行政自由裁量权的行使密不可分。当行政主体在法律规定的范围内有选择作为或者不作为以及如何作为的权力时，我们必须用行政公正原则加以约束。不可否认，行政自由裁量权的存在和扩大，更好地适应了瞬息万变的具体客观情况，提高了行政效率。然而我们又不得不重视其弊端，行政机关自由裁量权的滥用，严重影响行政公正的实现，政府公信力降低。目前，我们还无法对行政自由裁量权进行很好的控制，其滥用导致徇私舞弊的现象时有发生，行政人员对同类事件的不同处理措施及其产生的不同后果，严重影响行政公正的实现。

　　（三）自由裁量权的滥用易滋生腐败
　　法律法规赋予行政主体一定的自由裁量权，使其能在某范围内自由做出决定。然而该种权力一旦被滥用，则极易滋生腐败。虽说行政自由裁量权的出发点是好的，但现在并不能做到有效约束和控制，加之监管的缺失，行政人员可以发挥的空间极大，权限过于宽泛。既然行政人员有权在一定程度上自由选择，那么行政相对人用金钱或者其他条件去诱惑当权者，以达到其所追求的目的，这也就不足为奇。

　　三、控制行政自由裁量权的措施

　　（一）立法控制
　　笔者认为，首先应当进一步明确自由裁量权行使的情形、幅度、范围。另外要与时俱进，使法律尽可能的适应瞬息万变的社会情况，针对不同情形做出相应具体规定，加强法律的可操作性，进一步明确行政自由裁量权的外延。其次，立法者应在行政程序方面，对行政自由裁量权的行使做出具体的程序上规定和限制，在每个环节和步骤上加以约束和监督，防止其滥用，而不是笼统地规定某个权力的行使程序却不细化。最后要加强行政责任立法，明确自由裁量权滥用的法律后果及行政主体应当承担的责任，从源头上限制行政自由裁量权的滥用。
　　（二）司法控制
　　司法控制是通过行政诉讼来实现的，主要体现在以下几个方面。首先要审查行政机关是否有权行使自由裁量权，是否有法可依，是否属于违法行为；其次要审查行政机关是否在法律赋予的权限范围内行使该权力，有无越权的行为；再次要审查行政机关行使自由裁量权是否符合公平公正的基本原则，即行政机关最终做出的行政行为是否既是合法的又是合理的。然而我们不得不承认，在实践中，受到司法审查的行政行为仅是冰山一角，依然有大量行政行为游离于司法控制范围之外，我们无法用司法手段对其进行很好的控制。因此司法控制虽为控制自由裁量权滥用的途径之一，但其目前并不能有效且有力地控制，就目前的情况来看，我们尚有很大的提升空间。
　　（三）内部控制
　　行政自由裁量权的内部控制即行政控制，是指按照行政自治基本理论的要求，以行政机关为主体，通过自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列机制对行政自由裁量权所进行的一种自我控制。 内部控制相较于立法控制和司法控制，有其天然的优越性，它具有内发性，能从源头少遏制自由裁量权的滥用。笔者认为，要想加强行政机关内部控制，我们不仅要依靠不同行政机关之间的相互监督和制约外，还应提高行政机关工作人员的法治意识和道德水平，使其进一步明确自己的身份及任务，发自内心地为人民办实事，依法在一定幅度内正确行使自由裁量权。只有从内部对其进行制约，我们才能有效的减少自由裁量权滥用现象的发生，真正实现自由裁量权的意义和价值。
　　（四）社会舆论
　　行政人员在行使自由裁量权时，会受到社会舆论的影响和约束。在社会之中的人，无论其角色和身份，总要受到大众舆论的约束，这种约束虽然不是强制性的，但却对其内心产生了一定的影响。近年来，新闻媒体报道的因滥用行政自由裁量权而导致行政不作为现象时有发生，面对媒体和公众的质疑，很多行政机关工作人员公开道歉并承诺不再有下次。有了大众舆论的监督，行政机关便不能毫无约束地行使自由裁量权，他在做出具体行政行为之前，要考虑对社会大众的影响，要考虑舆论的评价。可见，社会舆论在行政自由裁量权的约束方面起着至关重要的作用。
　　行政自由裁量权设立的初衷和目的是好的，是为了更好的做出既合法又合理的行政行为，更好的服务人民。行政自由裁量权的存在提高了行政效率，适应了瞬息万变的社会情况。但其滥用所造成的负面效应同样应该引起人们的重视。一方面，行政自由裁量权若能用之得当，将提高政府公信力，促进社会和谐，有助于社会公平正义的实现，真正实现此权力之目的和初衷，；然而，另一方面，用之不当，则可能有失公正，滋生腐败。笔者相信，从立法、司法以及行政机关内部等方面对行政自由裁量权进行控制，可以有效减少滥用自由裁量权现象的发生，使其发挥更大的效用。

本文编号：68794