浅谈我国反恐怖主义立法的完善

发布时间：2016-07-13 08:14

　　论文摘要 当前恐怖活动犯罪频繁出现、日益猖獗，严重影响了社会的稳定和人民生活的安宁，完善反恐怖主义立法更显得尤为迫切。本文从恐怖主义界定切入，介绍建国至今我国反恐立法的主要历程，对其进行整体评价之后，在借鉴国外经验和总结自身的基础上，提出完善建议，以期对我国反恐法制完善有所裨益。

　　论文关键词 恐怖主义 中国 反恐立法 历程 评价

　　一、对恐怖主义的界定

　　我国2016年1月1日起施行《反恐怖主义法》，兼采概括和列举的方法。其中第三条第一款规定：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”。第二款对几种主要恐怖活动进行了列举和兜底规定，第三款至第五款对恐怖活动组织、恐怖活动人员、恐怖事件分别界定。在最新的《中华人民共和国刑法修正案（九）》中我国进一步完善了对恐怖主义犯罪的规定。不但对组织、领导、参加恐怖组织罪增加了财产刑，还增加了以恐怖活动培训招募、运送人员、准备工具等罪名；增加了持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图 书、音频视频资料的犯罪量刑等；也增加了以制作、散发资料、发布信息、当面讲授等方式或者通过音频视频、信息网络等宣扬恐怖主义、极端主义，或者煽动实施暴力恐怖活动的罪名。

　　二、我国反恐立法的主要历程

　　（一）在国安框架下进行（1949-2001年）
　　建国之初我国面临的主要安全威胁集中在国家安全领域，恐怖活动还不是主要的危害形态，立法所反映的也主要是维护国家安全的内容。1990后的十年，，“东伊运”、“东突厥斯坦解放组织”、 “世界维吾尔青年代表大会”等境内外恐怖组织在我国制造了至少200余起恐袭事件，造成162 人死亡、几百人受伤以及巨大财产损失的严重后果。 我国在当时的反恐立法支撑却不足，仅靠国家安全法律法规不能够完全规制，主要依靠刑法对“恐怖组织”进行打击。
　　（二）零散分布（2001-2011 年）
　　2001年我国通过了第三次刑法修正案，公安部也制定了对恐怖活动组织和人员进行行政认定的具体标准。2003 年国家还据《国家安全法》及其细则首次认定了一批恐怖活动组织和人员名单，开启了我国有效甄别、认定、打击恐怖活动的序幕。 《中华人民共和国突发事件应对法》 也专门将“恐怖袭击事件”归类到社会安全事件中，许多行政立法也关注了反恐事宜。同时期，港澳台地区也进行了反恐怖主义立法。
　　（三）新形势，新立法（2011 年至今）
　　1.当前我国反恐新形势：近年国内外恐怖活动日益猖獗，我国的国家安全和社会稳定受到威胁。 我国恐怖活动犯罪主要来自于境内外“东突”恐怖势力和国际恐怖组织，其中“东突”恐怖活动组织实施的暴力恐怖活动是其中最直接、 最现实的安全威胁。该类恐怖活动今年已经有从西北向内地蔓延的趋势，北京“10·28”金水桥案、昆明“3·01”案都是典型信号。恐怖活动的范围扩大性、地域蔓延性、低龄性、复杂性等，都预示着反恐之战必将成为一场长期、艰巨和复杂的持久战。
　　2.应对反恐新形势的立法：2011年颁布的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称决定）标志着我国反恐立法进入了一个全新时代。《决定》首次以法律性文件态度鲜明地表明“国家反对一切形式的恐怖主义”，界定了一些反恐基本概念和原则，“反恐”得以从“国家安全”的外延中独立出来，为之后的反恐立法做好了铺垫。之后，国家相应出台了《刑法修正案（（八 ）》、《关于公安部认定恐怖活动组织和人员的具体标准》等。2014年，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次专题讨论依法治国问题，提出要尽快出台反恐急需法律，实现公共安全规范化，构建国家安全法律制度体系，对反恐立法工作进行了党内顶层设计。
　　2015年11月1日《刑法修正案（九）》正式施行，其中一大亮点就是恐怖活动犯罪罪名的增加和法定刑的调整，这些新的立法变化必将进一步加大对恐怖主义的惩治力度。在专门的恐怖主义立法方面，2016年1月1日期待已久的《中华人民共和国反恐怖主义法》（简称《反恐法》）终于颁布实施，这是我国第一部专门针对反恐工作的法律文件，具有里程碑意义，对很多反恐重大问题作出了界定，迈出了我国反恐专业系统化立法坚实的第一步。
　　同时，我国加入和通过了联合国全部13项反恐公约，还同上海合作组织成员国签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》和《上海合作组织反恐怖主义公约》，积极通过国际合作共同遏制恐怖活动犯罪。

　　三、对我国反恐立法的评价

　　（一）为反恐提供法律支撑
　　从总体而言，我国反恐立法在每个时期都为反恐措施提供了相应的法律依据，
　　发挥了一定的维护国家稳定、社会生活秩序和人民群众安全的作用，有力地震慑了境内外的恐怖分子。尽管在比较长的时间里，我国缺乏一个涵盖反恐预防、处突、制裁与恢复等全部环节的整体，但新的反恐法成为了国家部署落实反恐工作的“及时雨”和“领头羊”，是我国反恐立法系统化的第一步，相信将会有力整合社会资源，着实推进反恐进程。
　　（二）反恐立法尚有空间
　　尽管今年初我国已经有了专门的反恐怖主义法，但在反恐立法上，仍然有很多是散件在各部法律法规中的，反恐规定也还没有很好地与反恐法配套以及相互衔接，反恐法律体系还需要对所有法律渊源进行更合理的整合。
　　（三）反恐人权保护不够重视
　　当代反恐立法，需要社会保护与人权保障力求达到平衡。在这方面，我国有一种立法倾向，即以国家社会利益至上，恐怖主义者的权益无须过多保障。 但这并不符合法治社会人权保障的要求。因此在恐怖活动嫌犯、罪犯、受害人等一些人的权益保障问题上，虽然我国反恐立法还少有涉及，但拓展这方面的立法是非常紧迫和必要的。从实践来看，人权的保障也关乎国家反恐法律实施的效果。

　　四、完善我国反恐立法的建议

　　为更好地完善和落实反恐法律法规，吸取国外反恐有益经验，高效打击恐怖主义，笔者提出以下建议：
　　（一）拓展配套细则
　　《反恐法》已经制定出台，但在实践中予以落实，还需要刑法和其他详细配套的细则，才能够将反恐法真正落实到实处。反恐总规定一般具有概括性的特点，实施细则是对其进行具体、完善的低成本的有效途径。只有在反恐立法的框架下制定实施细则才能使有关部门在执法过程中有可操作性，提高反恐怖工作的效率。同时更细节的规定也是为公民提供行为模式，明确反恐法律的禁止和许可。 最后，要完善各反恐专门机构的职责，发挥各个部门专长。新出台的反恐法确定了专门反恐机构的存在，还要考虑到恐怖活动日趋专业化，对人员配备上也有对应要求。还可以设立反恐咨询委员会，人员涵盖公安、消防、军队、安全、科研等全方位人才，协同作战，形成共同打击惩治恐怖活动犯罪的综合治理局面。
　　（二）完善一前一后
　　我国反恐法侧重于对行政和刑事制裁措施的规定，在恐怖主义发生前后，即预防性立法和善后性立法还有欠缺。首先，完善反恐预防立法，加强管控社会风险，注重保护国民安全感，适度犯罪前置化。我国《突发事件应对法》对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件规定了预警体系，但对社会安全事件的预警体系尚未规定。近期的暴恐案件表明，案发前犯罪分子都经过了精心的联络和舆论准备。所以我们可以努力用立法完善社会安全预警体系，填补情报研判空白，提高情报的准确性和预警的灵敏性，提前保持足够的警惕和防范，最大限度降低损失。 这点上可以借鉴英美俄等国的做法。美国在《爱国者法案》将“企图或阴谋实施纵火”、“企图或阴谋对恐怖分子给予物质支持”、“图谋毁坏火车”都进行了犯罪化。英国的做法是注重恐怖活动前人员监控、资金原料管制、强化对易受袭击场所管理等。俄罗斯的反恐立法模式更具有双层式的特点 ，一为前置性专门法律 ，侧重反恐预警 ，二为事后防控性的刑事基本法，刑事责任明确和详细化，是防卫与处置并重。
　　其次，完善善后立法。暴力恐怖活动造成重大人员伤亡和财产损失后，还可能造成公众心理创伤及仇恨情绪。为消除这种危害和影响，立法除了完善基本的善后工作外，还需要调配社会资源进行爆恐后心理辅助，保证必要的财政支出，为受害人做好心理、医疗等社会保障。当前这部分立法尚属空白。要充分发挥政府的社会管理和服务职能，让受害人和家属经济上有补偿，秩序上尽快恢复，和谐社会关系重建。
　　（三）提高刑法配合度
　　今年初实施的《刑法修正案（九）》的一大亮点就是修改了关于恐怖主义犯罪的规定，增强了我国反恐的法制力量，对反恐立法体系的完善具有重大意义，但仍有一些可以完善的方面。
　　1.适度犯罪化：为打击恐怖主义犯罪，我国刑法集中使用了增设新罪或加重处罚的方法。然而，恐怖主义有其自身的历史根源与现实背景。刑法不可能解决社会的各种深层次冲突和矛盾，同时基于罪行法定的原则，我们对于恐怖主义行为要持有一种理性、谨慎的打击态度，“非犯罪化”和“过度犯罪化”都不行。要做到“适度犯罪化”，一是将严重危害社会的行为犯罪化，但同时对轻微和行政可调整行为不以犯罪论，尽可能避免对公民日常生活造成过重负担。二是处罚上，对不严重恐怖行为规定“严而不厉”的处罚形式，区分对待，适度适当。
　　2.细化罪名：《刑法修正案（九）》规定了一些恐怖主义的新罪名，但主要涉及暴恐活动的预备或煽动行为，但应对现在严峻的反恐形式恐怕还不足够。本次刑法修正案在《刑法》第一百二十条之一后增加五条，将如下六项行为入罪：帮助恐怖活动罪，准备实施恐怖活动罪，宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，利用极端主义破坏法律实施罪，强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪和非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪。但在反恐实践中，恐怖主义活动的类型复杂多变，不止这六项的列举，对于另外一部分具有暴力恐怖色彩的犯罪活动，还只能按照故意杀人罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑，难以体现反恐怖工作的特殊性。因此，刑法应当与反恐法相互配合，更加细节和专业化，将恐怖主义犯罪类型结合特殊犯罪目的，独立化合并设置为专门章节，这将为反恐怖工作提供更为有力的刑法依据。
　　3.增加解释：《刑法修正案（九）》涉及到了级别管辖、律师会见、证人制度、违法所得没收以及反洗钱措施等。根据罪刑法定原则的明确性要求，刑法关于恐怖主义犯罪的规定要力求做到指引一般公民守法，同时法无明文规定不为罪。刑法修正案（九）中的“恐怖主义”、“极端主义”、极端主义物品、服饰、标识、音频视频资料等概念事关群众生活。因此，国家立法机关应当通过立法解释明确这些重要概念，以准确锁定打击对象，为司法实践提供明确充分的法律依据。
　　（四）探索恐怖主义去政治化
　　主张并践行这种反恐观点的主要是俄罗斯，并在其反恐实践中取得了一定成效，我国或许也可以探索和借鉴。俄2001年签署的 《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》表明了俄关于恐怖主义目的宽泛化的走向。 之后 ，俄则更加坚决地在反恐立法上彻底抛弃了恐怖主义政治化，从其之后历年的反恐法，包括其联邦刑法典 ，都没有强调恐怖主义犯罪的政治目的，用概括列举明确客观上造成的危害行为及其后果，但根本未涉及恐怖犯罪的目的。俄罗斯采取这种做法是要在严峻的反恐态势下努力摆脱政治目的的羁绊，在立法上模糊恐怖犯罪目的的界限，在实践中也的确满足了其强硬打击的需要。
　　（五）不可忽视人权保障
　　法律是社会规制的最后一道防线。扩大反恐机制的权限与人权保护有天然矛盾，英美等国已经因为其自由换按安宁的做法饱受诟病。比如英美国家一些极端反恐措施使公民自由在很多方面受到压缩甚至侵犯，“斯诺登事件”更表达了极度的反抗情绪，反给了恐怖主义口实，消极影响反恐进度。美国关塔拉摩基地是另一个受到人权谴责的重地，恐怖活动罪犯被适用特别审判程序，几乎丧失任何诉讼权利，程序正义被损害，导致大量冤假错案的发生。 同时由于不少恐怖事件是由特定宗教或种族的人所实施，很容易对其形成偏见和歧视，违背了民族平等共荣的基本原则。这些做法都会让国家反恐措施陷入“越反越恐”的局面。近期在我国发生的“东突”和“藏独”也与宗教极端和分裂有关。我们应该从英美等国吸取教训，不能因为恐袭就轻易干涉公民自由，轻易背弃程序正义，轻易对特定民族、宗教歧视，否则正中恐怖分子激起矛盾的下怀。反恐立法要努力追求规范化和公平公正，促进民族团结，孤立恐怖分子，从制度上消除恐怖主义土壤。
　　（六）拓宽国际合作
　　如前所述，随着全球化进程的加快，单靠一国的力量，很难对恐怖主义有效治理。比如“东突”恐怖势力的境外活动就遍布多国，呈现出有组织的入境渗透和越境犯罪。中国也有着开展国际反恐合作的迫切需要和广泛前景。此次《反恐法》专门在第七章第六十八至七十二条规定了国际合作，但仍然比较宏观和概括，需要进一步的细化。为了富有成效地推进国际合作，反恐立法必须正确判断恐怖主义的国际化趋势。首先要尊重联合国的主导角色，在国内法中贯彻落实联合国反恐公约和相关决议，在联合国的统领协调下，开展多种形式的合作，共同打击恐怖主义。然后是尽可能地使我国的司法制度贴近国际标准。另外，还要注重为反恐合作建构法律平台，包括人员训管、情报互通、涉恐资金监测、危险物品管控、恐怖人员名单认定及公布等内容。

本文编号：70116