简论放权背景下政府质量治理趋势研究

发布时间：2016-07-19 21:25

　　论文摘要 国家“十三五”规划明确提出建设质量强国，质量发展成为强国之基、立业之本、转型之要，而质量治理则是质量强国建设的重要组成部分，也是实现质量强国目标的重要途径。本文初步分析了简政放权背景下政府质量治理的发展趋势，明确了未来质量治理的关键所在。

　　论文关键词 质量强国 质量治理 发展趋势

　　质量与经济社会可持续发展、老百姓福祉息息相关。党的十八大明确指出要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争新优势。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》首次提出要“建设质量强国”、“提高发展质量和效益”。提高质量是经济社会发展的目标，质量治理是提高质量的保障，在简政放权背景下，政府质量治理呈现新的发展特点。

　　一、以标准秩序建设推动质量治理秩序完善

　　（一）标准秩序建设是质量治理体系建设的重要内容
　　近年来，政府为激发市场和社会的活力，大力推进简政放权，不断减少行政许可事项，因而，依据标准监管在加强和改进事中事后监管中的地位日益重要。
　　武汉大学程虹、刘芸认为标准秩序是一个成熟的市场经济制度的三种制度之一。标准是经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。与政府法律法规的强制性相比，标准的制修订参与主体更加多元、程序更加灵活，因此，标准被广泛应用于解决城市管理、环境治理等公共领域的规范、秩序问题。
　　（二）标准成为国家治理的重要手段与工具
　　近年来，政府积极利用标准对市场进行约束和规范，提高政府规制的灵活性与及时性。《国家标准化体系建设发展规划（2016- 2020年）》提出“市场规范有标可循、公共利益有标可保”，将标准作为规范市场主体行为的重要手段。近年来，地方政府纷纷出台标准化发展战略，把标准化原理和方法引入地方治理，将标准作为规范市场秩序、破解城市发展难题的重要手段。2015年，北京市制定出台《北京市人民政府关于进一步加强城市管理与服务标准化建设的意见》，进一步提出城市细化管理六大领域标准化建设任务，标准化在城市治理中的地位进一步提升，成为国家和地方政府的重要政策工具。
　　（三）多元共治是标准秩序发展的重要内容
　　标准是经过协商一致而形成的规则，这些规则能够规范某一个领域的秩序，从而使遵守标准的人和组织获得规模收益，因此，政府、企业和公众的参与是标准秩序构建的关键，在标准秩序发展中多元共治具有必然性。现行国家标准管理机制以政府为主导，标准化活动社会参与程度不够，标准秩序供给不足，标准化不能满足经济社会发展需要。而发展团体标准是解决多元共治问题的有效途径。
　　《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》提出“培育发展团体标准”的要求，鼓励社会组织制定满足市场和创新需要的标准，增加标准的有效供给。
　　《关于<中华人民共和国标准化法（修订草案征求意见稿）>的说明》明确更加充分发挥市场主体在标准制定、实施中的重要作用，由政府、部门和市场主体共同努力推进标准化工作，积极培育和推动团体标准发展，明确了团体标准的法律地位。

　　二、以质量信用建设落实企业质量主体责任

　　（一）质量信用建设是后监管时代落实企业质量主体责任的抓手
　　一直以来，政府通过企业资质管理促进企业落实质量主体责任。在简政放权背景下，政府大幅精简行政审批事项，通过设置行政许可落实企业质量主体责任的路径面临挑战。充分发挥信用的市场调控作用成为推动企业落实质量主体责任的重要途径。《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》将“信用约束”作为5项基本原则之一，提出构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，让失信主体“一处违法，处处受限”。
　　《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》等文件明确了市场主体信用信息平台、电子商务等新兴领域质量信用建设要求，强化企业质量主体责任。
　　（二）加强质量信用信息的归集和共享是信用建设的核心
　　信用建设具有跨流程、跨部门、跨领域的特点，在一个环节、部门或领域生成的质量信息往往在其他环节、部门或领域同样发挥重要的价值。
　　在现行的行政管理体制之下，尚没有在不同领域、不同部门之间形成制度化的信息归集和共享制度和机制，信息孤岛问题十分突出，质量信用信息在监管中的作用难以发挥。“十三五”时期，质量信用建设的首要任务就是逐步建立质量信息的归集和共享标准，让信息流动起来。
　　欣喜的是，深圳市等地方政府在实践层面已经取得了进展和突破，为全国信用监管建设提供了有益经验。深圳市通过一个代号、多类信息的模式将各政府部门和机关之间通过互联网联结起来，构建了守信激励和失信惩戒联动机制。
　　比如企业因质量问题受到行政处罚，并以营业执照代码为检索登记在案，相关机构就可以通过检索代码的形式获取该企业受到行政处罚的信息，企业以后进行申请贷款等生产经营活动时就会受到限制。质量信用信息已经成为深圳市市场监管的重要依据。

　　三、用大数据发展助推质量风险管理升级

　　（一）大数据发展为质量风险管理提供了契机
　　质量治理就是要守住质量安全底线，确保人民群众生命财产安全。守住安全底线的重要手段就是要强化风险管理，及时发现、评估、预警和处置潜在的质量安全风险，防止区域性、系统性质量安全事故发生。在互联网向各领域深入渗透背景下，网络空间成为企业、消费者的集散地，用户在使用互联网过程中生成的海量数据也成为风险管理的宝藏。
　　国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》明确提出创新市场经营交易行为监管方式，构建大数据监管模型，实施政府治理大数据工程，有效促进各级政府社会治理能力提升。
　　在实践层面，大数据在质量风险管理中的运用案例越来越多，比如北京市工商局与百度合作提升对独立商务网站、经营商品与服务及有关违法经营行为的筛查能力。
　　（二）完善模型和标准是发挥大数据风险管理潜能的前提
　　质量风险的评估、预警和处置对时效性、科学性和准确性要求较高，基于大数据的风险管理发展时间短，在数据的获取、追踪、溯源等方面缺乏理论和实践支持，大数据在政府决策、行政执法等日常工作中的作用受到限制。
　　要真正发挥大数据的潜能，一方面要加强质量大数据的统筹规划，开发设计不用层级政府共用的质量大数据风险监测系统，加强数据的采集和处理能力。
　　另一方面，也最为重要的是要加强数据应用的模型和标准研究，逐步建立一套科学性强、规范可操作的标准体系，为政府决策，特别是一线执法人员基于大数据进行质量监管提供指导，真正发挥大数据在质量风险管理中的作用。

　　四、用质量组织发展推动质量社会共治

　　（一）质量组织是质量社会共治的关键
　　复杂事务的良好治理需要发挥多元主体的作用，通过构建多中心的治理体系，实现公共事务的善治，《质量发展纲要（2013- 2020）》就明确提出要着力推动质量社会共治，发挥多元主体在保障质量安全、促进质量发展中的作用。质量社会共治就是要大力发展独立于企业和消费者、专业性强的质量组织，解决质量治理专业性强、质量治理不完善、质量信息不对称等问题。质量组织分布在标准、检验检测认证、消费者权益保护等诸多领域，通过出具检测报告、实施认证等多种方式，为市场参与主体提供质量信息，是深入推进质量治理的重要力量。
　　（二）促进质量组织发展需要营造宽松的社会发展环境
　　目前，我国质量治理也进入了新常态，不论是政府、企业，还是消费者都需要权威的质量组织传递质量信号，然而，我国质量组织发展却难以满足质量发展需要。一方面体制内的质量组织发展动力不足，提供服务的意识和能力不能满足质量发展需要；另一方面，在封闭的市场环境中，体制外的质量组织发育不完善，规模小、公信力不足。营造适合质量组织发展的良好社会环境至关重要。发展和壮大质量组织需要深入推进质量基础领域改革，处理好政府与市场的关系，释放质量组织的活力。要大力鼓励市场组织广泛开展质量对比等活动，塑造一批具有较强影响力的知名品牌。要健全政府购买服务体系，为所有市场主体提供公平的市场竞争环境，促进民营质量组织发展。

本文编号：73697