简论食品安全治理新思路

发布时间：2016-07-26 17:23

　　论文摘要 从温饱到小康，食品安全一直是人民群众最直接、最根本的民生。然而，近一个时期以来，我国食品安全问题较为突出。2011年政协全体会议上，全国政协委员、国务院食品安全委员会办公室副主任刘佩智援引年度消费者食品安全信心报告称：近七成公众对食品“没有安全感”。为应对愈发棘手的食品安全问题，各级司法机关加大了对危害食品安全违法犯罪的打击力度。诚然，我国根治食品安全问题的决心是值得肯定的，但是法律实践中仍有诸多因素制约食品安全的治理。为此，本文结合司法工作实际，就如何完善食品安全治理问题作一粗浅探析。希望能够抛砖引玉，为检察机关推进社会管理创新中的工作发挥更大的作用。

　　论文关键词 食品安全 治理 联合执法

　　一、 引言

　　民以食为天，食以安为先。食安则心定，心定则社会和，社会和则百业兴。从温饱到小康，食品安全一直是人民群众最直接、最根本的民生。然而，近一个时期以来，我国食品安全问题较为突出。2011年政协全体会议上，全国政协委员、国务院食品安全委员会办公室副主任刘佩智援引年度消费者食品安全信心报告称：近七成公众对食品“没有安全感”。
　　为应对愈发棘手的食品安全问题，我国2009年颁行《食品安全法》及其实施条例，2010年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发文《关于依法严惩危食品安全犯罪活动的通知》，要求各地各级司法机关依法严惩危害食品安全的犯罪活动。2011年，备受关注的刑法修正案（八）也不同程度加重了涉及食品安全相关罪名的刑罚力度。最高检也下达了《关于依法从快办理危害食品安全犯罪及相关职务犯罪案件的通知》，加大了对危害食品安全违法犯罪的打击力度。诚然，我国根治食品安全问题的决心是值得肯定的，但是法律实践中仍有诸多因素制约食品安全的治理。

　　二、制约食品安全治理的主要因素

　　（一）行政执法分散与乏力
　　从今年全国查处的食品违法犯罪案件看，食品安全已不是一个环节、一个领域的监管纰漏。仅靠加大单一食品卫生部门的监管力度，治理效果甚微。加之，我国食品安全监管实行的是分段监管为主、品种监管为辅的体制，具有监管职责的机构非常多。且各食品卫生监督部门的行政执法仍还处于各自为战，并未形成“五指握拳”。行业不同，监管缺位环节不同。一个部门监督“给力”，势必不能扭转全局。此外，行政执法未能与司法机关形成及时有效的“组合拳”，也仅仅停留在一旦查处，罚款“了事”的程度。食品安全行政监管制裁乏力，自然让犯罪分子有恃无恐。
　　（二） 刑法规范的滞后
　　罪刑法定是现代刑法三大原则的核心，是制定成文法律规范的真正意图，这就注定它踯躅于新事物、新行为面前，而这也就天生“造就”了刑法的滞后性。
　　食品生产，紧随化学生物科学等生产技术发展的脚步，以食品添加剂为例，“瘦肉精”、“苏丹红”、“一滴香”、“发泡剂”各种新型的添加剂层出不穷。这些新事物在未显著的影响人类身体健康之前，刑法如何矫正？再以“瘦肉精”为例，1999年农业部正式禁用“瘦肉精”，到2008年《公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》才将盐酸克仑特罗（俗称“瘦肉精”）明确纳入刑事立案标准。近十年的时间，刑法终于突破谦抑性将“瘦肉精”列于刑事规范之中。尽管我们不能否认这期间，刑法的确打击了违法使用“瘦肉精”的不法之徒，但是一直未正式明确的刑事法规，确也是“瘦肉精”至今仍阴魂不散的原因之一，刑法规范的滞后性可窥一斑。
　　（三）刑罚的不及时
　　刑罚的及时性是现代刑法奠基之作《论犯罪与刑罚》的基本精神之一。刑罚的及时性可以理解为犯罪与刑罚联系越紧密，刑罚的效果就越明显。刑罚不及时的危害体现于犯罪者将刑罚的痛苦并不归因于违反刑法，而是归结于被抓的结果。
　　然而，最大程度的保护犯罪嫌疑人权利是我国现行刑事诉讼法的最根本理念之一。赋予诉讼权利的同时，势必相应的给予犯罪嫌疑人行使权利的时间。另一个方面，食品卫生监督部门的执法不利、我国警力不足等客观原因，相对影响了刑事侦查案件质量，从而有碍于刑事诉讼程序的顺畅，这也都不同程度的造成了刑罚的不及时。其后果即是侥幸心理者比比，“伸手者”怕的不是刑法，怕的是被抓！
　　依法治国始终是我们坚信并为之不懈努力的治国方略。下面笔者试图探索一种由检察机关牵头、多职能部门联合执法的新模式（以下简称“执法模式”），用以克服上述制约因素，有力地矫正失范的社会秩序。

　　三、检察机关牵头、多部门联合执法模式的梗述

　　（一）执法模式的组成与分析
　　检察机关牵头、多部门联合执法模式是指在一定行政区划内，由检察机关作为牵头机关，以食品安全委员会为工作核心及决策部门，负责协调农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门、防疫部门等食品卫生监督部门联合执法，紧密配合公安侦查机关、人民法院打击危害食品安全犯罪的司法活动，建立食品全领域多维度行政执法、行政与司法联动、执法信息共享、专门部门专项工作的新型基层工作模式。
　　检察机关牵头，拟以检察机关的职务犯罪预防部门、公诉部门组成专门协调组担此职责。原因在于：第一，检察机关具有宪法所赋予的法律监督权。作为司法机关，独立于上述食品卫生行政机关。第二，检察机关的职务犯罪预防部门因职务犯罪预防宣传教育工作，与上述食品安全监管部门素有工作往来。此外，刑法修正案（八）新增加了食品安全监管渎职罪，更要求职务犯罪预防部门加强与食品安全监管部门联系，负责协调各部门联合执法更是“渠成水到”之功。第三，公诉部门是司法活动的核心部门和关键环节，对于联合执法中可能出现的案件，界定违法与犯罪之意见较为权威，且有能力协调公安侦查机关与人民法院的刑事诉讼程序，形成行政、司法联动机制，公诉部门的优势可谓得天独厚。
　　以食品安全委员会为核心与决策部门主要考虑到各地区食品安全委员会是政府设置的旨在于加强食品安全监管工作的行政机关，主要工作职责在于贯彻相关食品法律法规、组织落实各级政府下发的食品安全工作部署、组织开展各项食品安全监管执法活动、统一协调处理食品安全突发事件、制定食品安全监管管理工作计划等等。食品安全委员会为决策部门是联合执法模式的合理权力源头和合法执法依据。
　　设计联合执法模式有利于解决前文分析的各监督部门行政执法的分散和乏力之弊端，从而形成监督机关对各食品行业的横向和各经济环节的纵向的“网式监督”。让食品行业暴于法律的阳光之下，违法犯罪无所遁形。
　　（二）联合执法模式的运行机制
　　1.联动机制：联动机制，不同于联合执法。其不局限于多部门的统一行动，，还在于各联合执法部门、司法部门形成一个“集成”体系。即便不是统一行政执法行动，在食品监管问题上始终高度一致、协调配合、高效行政。行政部门之间协调配合、司法机关之间司法程序高效、行政监管与司法活动紧密结合，做到聚则行政监督机关“五指握拳”、行政执法监管与司法惩治打好“组合拳”。分则单一部门查处安全隐患或者食品安全案件线索，各部门应激而动，以高度的责任感做好食品安全监督工作。
　　2.信息共享机制：信息共享机制，笔者初步设想为定期会议制度和绿色沟通制度。所谓定期会议制度，是联合执法模式所属部门在一定时期，在检察机关的组织下，由食品安全委员会主持召开会议，对于食品安全监管的问题以及有关部门查处案件信息进行沟通。所谓“绿色沟通”制度是指各所属部门指派专门部门，对于食品安全问题进行沟通，对于可能出现的食品卫生安全隐患进行及时的交流，尽最大努力提高监管效率和刑罚惩治及时性水平。
　　3.专项工作机制：食品安全委员会的设置，本质上就是对于食品卫生监督和管理的专门领导和专项工作。与国际接轨的同时，亦体现了我国政府对于食品安全的重视与监管的决心。联动模式下的各部门，应将联合执法模式设为专项工作常抓不懈。此外，公安侦查机关、检察机关、人民法院应设置专门食品安全案件的工作组，以解决刑罚的不及时带来的刑法的低效，充分发挥刑法作为保护性规范的社会矫正功能。

　　四、结语

　　2009年，全国政法工作会议上确立了政法系统以社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的三项重点工作。检察机关牵头、多部门联合执法模式是笔者对于检察机关社会管理创新工作的萌想稚念，亦以检察机关化解社会矛盾重点工作之所趋。不经推敲之探讨，旨在于抛砖而引玉。

本文编号：76022