公共危机管理视角下的政府信任修复策略研究

第一章   绪论

一、研究背景与选题意义

（一）研究背景

政府信任表现的不单是他们的整体能力，也体现了政府顺从社会发展和居民需求从而建立和公民之间的和谐相互的关系，从这个角度来说，政府信任所表现的是他们的有效性以及合法性的情况。政府信任的提升不仅意味着政府自身的完善与发展，更有利于增强社会政治发展能力，推动社会发展进程。

而当前社会公共危机的频频发生，一方面给政府有效性的实现及合法性基础的巩固增加了难度，另一方面也使公众对政府能力的期望与要求有了一定提高，这就给危机情境下政府信任的维持带来了极大的挑战。政府若不能克服公共危机这种非常态环境所带来的困难和阻力，实现以其为主导的全面整合的有效危机管理，将会导致其自身执政有效性和合法性的丧失，带来信任危机，使整个社会陷入危机的困境中停滞不前。但是，对政府信任而言，公共危机不仅仅只有单方面的负面效应。公共危机的非常态环境使得政府信任问题关注度明显提高，政府通过审视和反思公共危机管理中的信任问题，发现自身的不足，找到合适的信任修复策略并认真推行，为自身的经济转型打下良好的信任基础。而因此构建起来的良好信任基础，又可以成为政府危机管理的有效资源，提升政府对于危机管理的效率，让二者达到良性的循环。因此，面对形态各异的公共危机事件，政府相关职能部门采取有效措施及时处理公共危机是非常必要的。因此本文作者选择这个研究主题主要是有下面 3 个原因： 

首先，对于公共危机情况下的政府信任的改善问题的研究可以有效的帮助政府更注重非常态的管理模式。因为它具有突发性、紧急性和危害很大的特征，它的发生会给民众的健康以及社会的和谐发展带来风险。我国当前所处的社会氛围是复杂多变和信息量很大的情况，公共危机的管理对于政府而言是一种能力的测验，政府的能力不但体现在对于社会生活常态管理的好坏，也体现在是否可以有效的对危机预防，提前消灭危机的产生，或者是在危机出现的时候表现镇定，快速做出反应，将危机所带来的危害和损失降到最低点。因此政府不仅要做好对社会的常态管理，更加需要尽全力来建立有关的管理体系来防止、掌控以及处理将来可以出现的危机情况。

其次，研究公共危机情境下的政府信任修复问题可以帮助政府建立更完善的公共危机管理机制。面对突发的各类公共危机事件，假设政府可以用科学的方式来进行管理，这样在处理危机的过程中政府表现的好可以很好的提升政府的积极形象，从而可以修复公众对政府的信任。它的突发性和危害性很大的特征使得危机在出现的时候，，社会上的力量不能独自应付这些危机的出现，政府一定要构建以他们为主力的应对危机的体系，采用所有的可以使用的资源抑制危机的传播并消除它们，让社会回复平稳发展的水平，让民众的心理回复平和的特征，这样政府可以通过自己的所作所为得到大家的信任，提高公信力。这对于政府的常态管理是有好处的，也能积累大量的信用资源和经验以应对以后可能发生的危机，从而建立更加完善的公共危机管理机制，让政府可以更加有效率的面对以及消除危机，从而有效的增加民众对于政府的信任程度。

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二、相关文献综述

（一）信任修复文献综述

1、信任修复的内容

“修复”在《辞海》中的定义是事物恢复成原来的样子。这样信任修复这个概念可以阐述为：恢复降低或者破坏的“信任”到原来的样子。在当前的研究中，和信任修复有一定的相关性的研究主要有：“关系修复（重新建立和再次继续）（Kurt T. Dirks和Hong Ren）、合作修复（Roy J. Lewicki）、声誉恢复（Mooweon Rhee）”等。可是和具象领域的研究对比，上面所提及的研究对象非常的广发。

不同的学者基于对信任的界定将信任划分为一元、二元、三元三种构成维度，解释为行为、信心、愿望或者心里的信念等。其中，Mayer（1995）的三元论在信任修复的文献中得到了广泛的应用，因其具有较强的可操作性和完备性。Nakayach在2005年的研究中，以Mayer的理论为基础，他表示信任修复在信任违背情况出现以后，从能力、真诚以及善意3个角度，弥补或者提高对方对它信任程度的感知。另外，在Mcknight（1998）的理论体系上，Kim、Ferrin、Cooper和Dirks（2004、2006、2007）认为信任修复应该分为信心信仰以及信任意向两个方面，他们表示其是在违背情况发生之后，提升对方关于信任的意向以及信仰的活动。Schweitzer等（2006）和Tomlinson（2004、2009）以Rousson（1998）的解释作为研究的基础，把这一概念阐述为把一部分或者全部的脆弱显示给对方意愿的修复情况。上面的研究人员对于这一定义的阐述虽然有一定的不同，可是都是他们的认识都是在认知的层面上。

对于信任的维度区分情况，Lewis等（1955）和Clark等（1997）表示其主要包含有认知以及情感2个层面的内容，这两者互相作用、融合一体。Lewick（i1996）在他的动态模拟模型中表示，信任违背情况的出现，不但对于之前的认知有一定的破坏，并且由于各样复杂以及混乱的情感出现，对于最后的结果有一定坏的影响。所以，违背情况的出现不仅会对原有的认知框架有损害的作用，并且对造成负面的情绪，在情感上也带来损害。Tomlinson（2009）表示，在修复信任中，采用减少受害方气愤或者惧怕等消极的感情和情绪，提升他们的积极情绪，对于两方将来的合作有很积极的作用，对于短时间的信任修复有很大的作用。Dunn和Schweitzer（2005）在他们的研究中表示消极的感情对于认知的评估会有一定的影响，导致受害人对于可信赖的感知的情况比实际情况要低很多，阻碍了信任的修复。上面研究人员的结果都显示，信任修复的内容应当涵盖认知和情感两个层面。所以政府在修复的环节中，不但要注重认知层面上的修复，还要重视公众情绪和情感层面的修复。

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第二章   博弈与互动：公共危机管理与政府信任修复的互动关系分析

一、有效公共危机管理对政府信任提升的推进

针对政府来说，高效的公共危机管理是一次在社会中整合有效政治资源、打造优良整治根基、推动政治进步的良好机遇。高效的公共危机管理不但能够帮助政府降低执政危机的几率，而且有利于以政府为核心领导的整个社会在面对危机时采取有力的应对措施，从而使社会安定，使政府取得公众的信任。

（一）有效公共危机管理是政府效能的重要体现

政府公共危机管理能力的高低反映了政府的行政效能，是对政府综合能力的考查，也是树立政府良好形象的根基。尽管针对公共危机的管理仅仅是政府职能与责任的一个方面，但是由于危机事件所具备的多发与重大影响性质，从而使公众对政府的职能与责任有了更大程度的重视，大多数公众根据政府处理危机局面的状况，将其作为评判政府的基点、准则以及对政府形象的大概认知。在危机状况中，政府能够展现较高的危机管理能力，并不仅仅依靠一些领导人应对危机时的正确决策就可以完成，是需要优化的政府组织结构、清晰地危机意识以及将公众置于首要位置的信念的坚持等多方面因素综合产生效应的结果，在上述多种因素的共同作用，其本身正是树立良好政府形象的根基，是提供政府信任度的基础。

（二）有效公共危机管理是政府维护社会稳定的必要前提

有效的公共危机管理有利于维持社会稳定、促进社会发展、为社会提供良好的运转空间，并且也是提高公众对政府信任度的有力举措。公共危机这一现象原本对于社会秩序的维护具有强烈的冲击，但是有效的危机管理又对社会的进步与发展充满了有利的因素。就一定程度而言，假如失去了社会稳定的大环境，那么就不会再有社会的发展，更谈不上政府信任。社会危机所造成的社会秩序紊乱会使和谐稳定的社会组织结构遭受损害，会对政府应对危机的能力予以考验，因此，便要求政府在应对危机、管理危机以及采取相应的危机管理措施之时，要能够将维护整个社会组织结构与保持社会价值观的一致性等方面进行通盘考虑，即要求政府最大限度的发挥在社会系统结构自行整合进程中的积极引导作用，从而把影响社会秩序稳定的不利因素尽量减少；从另外一个层面而言，以社会冲突与矛盾的视角为切入点，可以发现社会危机在某些方面为公众的不满提供了可供其发泄或表达的渠道，相比于使公众的不满情绪日积月累的压抑与累积最终产生破坏性更强的社会革命来说，危机的出现对于维持社会稳定，具有相对的积极影响。

（三）有效公共危机管理是政府信任提升的重要推动力

公共危机这种非常态环境下，虽然会在一定程度上暴露政府行为的不足，但是也为政府努力提升其信任基础提供了重要的推动力。因为，在危机的紧急状态下，政府高度紧张，处于巨大压力之下，所以，其所做出的决定大多是没有充足的准备的。在这样的状况下，便会将政府在以往常态运作时的弊端与问题完全显现，由此，便为政府提供了在社会危机处理之后的良好的反省机遇。可以使政府充分认识到自身在危机管理过程中所表现出来的能力不足等问题，并以此为依据完善公共危机管理体系，建立相关的应急机制，提高政府的应急管理能力及其整体运作效能。因此，在社会危机中展现出的社会矛盾与冲突对于保持政府信任来说，不仅仅是一个警示，同时是加快政府实行自我革新的助推器。

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二、良好的政府信任基础对公共危机管理的积极意义

公共危机管理能够对政府信任产生较好或是较坏的影响，但政府信任自身的存在是客观的，并且，政府信任与构成政府信任的各个要素及其影响因素之间都可能构成一种互动的关系。而公共危机管理能力的高低是影响政府信任的一个重要因素，通过对于危机的分析我们可以得出这种因素对政府信任塑造和提升的重要性和巨大现实意义。

（一）良好的政府信任基础是政府有效危机公关的重要前提

危机公关专家迈克尔·里杰斯特提出，危机侵袭组织时，加强组织与公众的交流与传播会比之前所有时候都更加紧要。这里所提到的沟通和传播，主要包括三个方面的内容：首先是政府的信息公开，是公众知情权的体现；其次是在面对危机时，政府针对每个方面利益的合理调配；最后表现为对社会力量的积极动员。与以往常态下的政府运作相比较，进行危机管理时政府需要更为依赖社会力量，怎样实现政府和公众间的关系由以往的政治冷漠关系发展为紧密协作的伙伴关系，是政府在面临危机管理时的主要任务之一。由上述可知，政府危机公关的最终目标便是要尽可能的获取公众的信任与支持。然而政府公关是否可以按预期进行以及最终是否能够达到理想效应其主要的根基在于公众是否愿意和政府进行交流，因此，在此之前公众对政府的满意度与信任度便具备了十分重要的决定性。较高的政府信任度可以使政府的吸引力与向心力提升，这样就使得政府公众的关系能够有效地朝着和谐、持久的方向发展。

（二）良好的政府信任基础是政府危机管理效能提高的动力

良好的政府信任基础要求政府在每一个环节中都尽量和公众预期值间的落差减小到最低，或者是可以一直站在社会发展需求的前端，从而以此为根基稳固政府的领导地位，进而实现整个社会系统的良性运转。这便要求政府运作的各个相关组织、制度、程序及人员全部都要具备形象观念，从而力求实现最优化的状态。因此，政府的危机管理行为也一定可以在此种优良的社会氛围中，积极主动地提升对危机的认知，提高在危机的预警、应对以及消除领域的专业知识与技能，促使危机管理体系的健全与优化，并且能够在深层次的认知危机与危机管理的基础上，注重危机管理相关机制的建立以及提升政府危机公关能力等，上述全部是优化政府运作体系的前提条件，是提升政府危机管理能力的展现。此外，就外部环境而言，优良的政府信任基础，为政府的优良能力以及和公众间能够建立优良的关系提供了论证，同时为公众提供了内心的归属感

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第三章   压力与困境：公共危机管理视角下中国政府信任研究的特殊背景 .................... 29

（一）当前中国社会危机形态分析 .............. 30

（二）当前中国社会危机特点分析 ................. 30

第四章   审视与反思：危机管理视角下中国政府信任的现状分析 ............. 35

一、危机管理视角下制约中国政府信任水平的主要因素 .................. 35

（一）公共应急法制体系有待完善 ...................... 35

第五章  弥合与修复：危机管理视角下政府信任的修复策略 ................. 41

一、危机预警阶段：建立公共危机管理预警机制 ..................... 41

二、即兴反应阶段：即兴修复策略 .................... 42

第五章  弥合与修复：危机管理视角下政府信任的修复策略

一、危机预警阶段：建立公共危机管理预警机制

公共危机管理预警机制是整个公共危机管理过程的第一步，决定着公共危机管理的发展态势。因此，在常态管理中，政府需要建立一套完善的公共危机预警机制，对可能发生的公共危机进行预警和监控。一套完善的公共危机预警机制主要包括以下几个系统：

第一，公共危机预警的监测系统。建立监测系统的主要目的是及时发现危机征兆，准确把握危机诱因、未来发展趋势和演变规律。主要由以下子系统组成：(1)  信息收集子系统。该系统的任务是对有关危机风险源和危机征兆等信息进行收集；(2)信息加工子系统。该系统的任务是对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性；(3)决策子系统。该系统的任务是根据信息加工子系统的结果(信号和指标)决定是否发出危机警报和危机警报的级别，并向警报子系统发出指令；(4)警报子系统。该系统的任务是当监测结果显示社会中有冲突或危机的征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。

第二，公共危机预警的咨询系统。该系统主要承担的功能是定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议和意见等。

第三，危机预警系统的组织网络。应该建立包含政府相关部门、科研机构、新闻媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的公共危机预警组织网络，充分发挥政府权威主导、社会积极协作的作用。不管是在前期的危机预警、监控阶段，还是在危机事件发生后的灾害救助阶段，都应当大力发挥非政府组织和社会大众结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入到危机管理的行列中。一要设立专门的机构和工作人员，长期从事危机预警的分析、研究与及时报告工作；二要建立规范化、制度化的监测、防范体系；三要建立畅通准确的信息沟通与处理渠道，尽可能化解矛盾、问题与纠纷。

第四，政府预警系统的法规体系。这包括两方面内容：一是制定出相关的制度与法规，规定预警机构有从相关部门、行业、企业、单位等获取有关信息的权利，相关部门、行业、企业、单位等也有向预警机构通报真实信息的义务。二是政府预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。

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结语

随着我国社会的快速发展，多元利益、多重竞争主体的存在以及公众逐步提升的自我意识和参政议政欲望的增强均给社会的正常运转带来了一定的挑战，为公共危机事件的发生提供了滋生的土壤，使得其以更频繁的概率、更多样化的形式在社会上得以呈现。因而，公共危机管理成为现代社会里的一个重要命题，成为中国政府不得不面对的问题，而公共危机带来的政府信任破裂问题，更是政府亟需有效解决的问题。本研究综合了归因理论、社会平衡理论、制度理论，从公共危机的非常态环境与传统社会相比表现出的独特性入手，从理论层面分析了公共危机环境和政府信任的互动欢喜，提出了公共危机背景下政府信任面临的挑战，并进一步剖析了政府信任破损的成因，进而构建了公共危机管理情境下的即兴反应阶段、口头反应阶段、行为反应阶段和制度反应阶段的政府信任修复的四阶段模型，有目的性地提出了各阶段适用的修复策略，兼具理论基础与实用性。

同样的，本文也存在很多不足，以下是有待进一步研究的问题：

1、公共危机有不同的形态之分，本研究从整体的危机角度出发，将不同危机形态下政府信任的修复方式整合为一种。而实际上，从基本动因划分出的两种危机形态：对自然的因素所导致的危机和非自然因素所导致的危机，政府信任在两种危机形态下所表现出的下降或破裂方式是有所区别的。因此，政府如何在更具体的危机情况下重建社会平衡值得深入研究。

2、在研究内容上，本研究主要探讨了公共危机事件发生后，公众与政府之间的关系修复问题，对有如政府信任与文化传统、政府信任的测量等内容的研究可作为进一步探讨的方向。

3、在对策思路上，本研究从公共危机管理的不同阶段提出了修复政府信任的相关策略，未与政府信任破裂的根本原因相结合，因此，构建政府信任修复的模型，针对公共危机背景下政府信任破裂的原因提出相应的修复策略，有待进一步研究。

4、在研究方法上，本研究主要根据相关理论，结论是否准确还有待日后证明。综合比较研究、案例研究和实证研究等不同研究方法于一体可以成为另一个思考方向。

参考文献（略）