政府绩效对政府信任的影响——基于苏州市乡镇政府的实证研究

第一章 文献回顾与理论基础

一、文献综述

（一）政府信任研究综述

1、政府信任的概念内涵

随着改革的深入推进，各类社会问题日益凸显，比如区域经济发展不平衡，政府内部腐败事件频发，政府工作人员庸政、懒政等，导致政府信任受到了广泛关注，总体而言我国公民对政府的信任关系可以分成两个部分，一个是公民对于中央政府的信任关系，另一个是公民对于地方政府的信任关系。有研究表明，公民对政府的满意度呈现出非常明显的“政府层级越低，信任度越低”的趋势。公众（农民）对主要政治机构有高信任(Shi，2001①；Li，2004②；Wang，2005③)，一些学者从文化价值、后物质主义、威权主义角度提出解释(Shi，2001；Wang，2005；马得勇，2007④) 。程倩（2009）认为政府信任指国家权力实施过程中所设计的对象，包括个人、群体和组织的社会公众，对行政体系总体的，即对行政体系各要素之间的关系及其运动状况的合理期待，以及行政体系对这种合理期待回应基础上的一种互动关系⑤。Stephan 将政府信任分为三个维度，即能力维度是指公众认为政府有足够的能力来实现其目标的程度；仁慈维度是指公众认为政府表现对公民的真正关心的程度；诚实维度是指公众认为政府很好地履行了其职责，公务员廉洁自律的程度⑥，符合本文表达的概念。

2、政府信任的前因变量

关于政府信任的前因变量，主要有以下几个分析角度：一是政府作为方面。如陈明哲的研究表明，影响地方政府信任度的因素依次是：地方政府官员的形象、制度公开化程度不高、行政行为不当、行政能力欠缺⑦。调查发现，公民之所以不信任地方政府，一方面是由于公共政策偏差，导致民生问题出现，尤其是医疗、教育、社会保障等问题。正如Nye将其总结为政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。另一方面是执政方式不当，如司法不公、信息不透明、暴力执法、暴力拆迁等。Volcker认为公民对政府效能的整体评价较低，是政府信任缺失的重要原因，尤其表现在政府提供公共服务方面，公众在这方面的感知更加突出（Volcker，1999）。Core同样指出政府的浪费与行政效率低下是导致公民不信任政府的主要原因。胡荣指出信访制度失灵是农民政治信任流失的主要根源之一。因此，公民对地方政府的不信任主要是因为政府政策执行不到位和政府官员的不当言行以及贪污腐化造成的。

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二、理论基础

（一）社会交换理论

社会交换理论于 20 世纪 60 年代在美国兴起，随后在全球范围内得到广泛传播。它强调人类行为中的心理因素，被称为行为主义社会心理学理论。这一理论主张人类的一切行为都受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配，因此，人类一切社会活动都可以归结为一种交换，人们在社会交换中所结成的社会关系也是一种交换关系。社会交换理论由霍曼斯创立，主要代表人物有布劳、埃默森等。

社会学家霍曼斯的“社会交换理论”认为任何人际关系，其本质上就是交换关系。只有这种人与人之间精神和物质的交换过程达到互惠平衡时，人际关系才能和谐，而且只有在互惠平衡的条件下，人际关系才能维持。霍曼斯认为人类社会的一切社会活动，无论是物质的还是非物质的，其本质都是一种交换活动，人与人之间的互动关系从本质上来说就是一种交换关系，社会即为个人行动和行为交换的结果。此外，个体除了争取与他人的交换平衡，也追求交换收益，即获得的回报的价值与付出的成本的差异达到最大化。他指出人们在进行交换活动时不仅限于物质需求，也包含认同、关注、信任等精神需求。

布劳的理论虽然是以霍曼斯关于交换的心理学理论为基础，但他认为并不是所有的人类行为都受到社会交换的影响，社会交换只是人类行为的一部分。他提出必须符合两个要素才能使行为变为交换行为：一是该行为的最终目标只有通过与他人互动才能达到；二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段。布劳将社会交换界定为“当别人作出报答性反应就发生、当别人不再作出报答性反应就停止的行动”。他认为社会交换是发生在个体之间、群体之间的关系，个体之所以相互交往，是因为在他们的相互交往中，他们都通过交换得到了某些需要的东西②。

布劳的交换原理包含理性原理、互惠原理、公平原理、边际效用原理与不均衡原理。影响社会交换的最基本的社会原理是互惠原理和公平原理。互惠原理是指一旦发生社会交换, 受惠一方就必须承担和履行回报义务。一旦破坏和违反了互惠规范，交换过程也就自行中止，甚至会导致冲突③。互惠原理认为人们之间交换报酬越多，越可能产生互惠的义务并以此来支配以后人们的交换。公平原理是指人们建立的交换关系越多就越有可能收到“公平交换”的制约，在交换中越是不能实现公平规范，被剥夺者就约会倾向于惩罚违背规范的人。理性原理是指在人际交往中，个体是“理性经济人”，人们的根本目的在于获得最大的效用、利润或社会效益，用数学公式表示就是：行动发生的可能性=价值×概率。边际效用原理是指一个人越是经常地得到某种报酬，那么随着报酬的增加此人所获得此报酬的满足感和价值感就会减少。不均衡原理指的是在社会单位中，某些交换关系越是稳定和均衡，其他交换关系就越可能变得不均衡和不稳定。

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第二章 研究假设与研究设计

一、研究假设

政府绩效的不同维度对政府信任有何影响，是本文重点探讨的问题。有研究表明，经济增长的客观绩效已无助于政治信任的维持，而公共产品方面的治理绩效（如降低失业率、基尼系数和提高人均福利支出等）更有助于塑造政治信任（孟天广等，2012），而在政府部门中，由于深受唯GDP政绩观的影响，经济绩效对政府信任的解释力是否更强？这也值得进一步探究。同时，，根据Berman等研究指出，公民参与政府绩效评估可以有效降低公众对政府的批评、增强对政府的信任。因此，推断尽管存在政府绩效对政府信任可能具有直接影响效应，但是简单把两者联系起来不够严密，是否在两者中间还存在其他影响因素？这也是解决的问题之一。此外，在现实生活中，公民参与可以很好的解释为什么公民在评议政府行为、参与民主决策时对政府评价比较高这一现象。如果除了政府内部评价外，公民无法参与到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中，那么他们往往就不愿意以主人翁的态度去提出绩效改进意见，如果在政府绩效评价过程中，缺乏良好的公民参与，那么公民往往对政府的绩效感知满意度较低。据此推断，公民参与会调节政府绩效中的社会稳定、经济发展、公共事业以及内部流程与政府信任的关系。

（一）政府绩效与政府信任

政府部门平衡计分卡作为一种有效的绩效评价工具，是由社会稳定、经济发展、公共事业与内部流程构成的一个整体，由此，从政府绩效的四个层面出发，逐一剖析不同维度的政府绩效对政府信任的影响。

社会稳定是和谐社会的晴雨表，是指公众对政府当前社会治安、医疗保障体系、突发事件处理能力的满意度。近年来，我国的群体性事件屡屡发生，诸如苏州通安、云南孟连、各地扶贫事件、PM项目一闹就停等，这些事件造成了巨大的经济损失和负面影响，使政府和民众的关系变得日益脆弱，导致地方政府信任受到质疑，说明公众对于政府产生了严重的不信任感。因此，深入、客观、科学、综合地审视中国社会转型过程中公众对政府尤其对地方政府的不信任问题，对于保持社会政治稳定及和谐社会目标的实现具有十分重要的意义。

我国处于全面深化改革时期，政治环境、经济环境、社会环境等发生了巨大转变，公民在教育、医疗、环保、社会保障等方面都有自身的利益诉求。然而，转型期我国也面临区域经济、城乡经济发展不均衡、社会矛盾凸显，这对农村地区造成的影响尤其重大。乡镇政府作为处理农村事务的一线基层政府，直接面向农村的各类矛盾与冲突，一旦处理不当，影响到农民的切身利益，更会加剧此类现象，势必使农民难以信任政府，也会导致社会管理成本增加。现阶段，社会贫富差距过大、收入分配不公是关系社会稳定的一个主要事实。改革开放前，我国的基尼系数是0.16，而近些年却达到甚至超出了0.4，超过了国际警戒线，高于世界上所有发达国家的水平②，这意味着我国的贫富分化已相当严重。由此，导致公民产生明显的不公平感和不满情绪。贫富差距只是表象，深层次的原因不容忽视。一方面，随着我国经济高速发展，改革开放的成果日益惠及大众，社会中的弱势群体，比如城市低收入居民、农村贫困人群和农民工等，他们的生活水平相较过去有了质的飞跃，有了更多的获得感。另一方面，发展的不均衡带来了权利不公和机会不公，这背离了党的十八大报告关于社会公平的表述。养老金“双轨制”等政策倾斜，产生了巨大的利益分配鸿沟，在横向比较中，弱势的一方自然会产生心理落差，觉得其他群体获利更多。相对剥夺理论有助于解释此现象，由此产生的不公平感，往往导致社会不稳定因素，为政府信任危机的产生提供了生存空间。

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二、研究设计

（一）研究样本

相关数据的收集采用问卷调查的方式，通过实地调研方式获得。主要的抽样策略是：根据苏州市四市六区的乡镇（街道）情况，随机抽取 10 个乡镇作为政府绩效的测评对象，而问卷的受访者是随机抽样选取的调研对象。调查问卷主要采用两种方式进行发放：（1）通过委托自己的师兄师姐（乡镇街道部门），请求他们在自己所在地区发放纸质问卷。（2）跟随苏州大学社会公共文明研究所测评小组从事调研，同时委托小组其他成员帮忙进行问卷调查，这样调查便于数据获取。为了确保较高的问卷回收率采取了如下措施 ：第一，采取结构化问卷。问卷涉及政府绩效、公民参与和政府信任等很多问题，都是与乡镇地区密切关联的，便于问卷填写人根据实际情况填写。第二，在调查过程中告知被调查人员的回答仅供科研使用，并对相关人员的资料进行严格保密。问卷调查时间为 2015 年 9 月至 10月之间，期间共发放问卷 970 份，最后回收问卷 925 份，删除所有选项均为一项、连续三项缺选等无效问卷后，有效问卷共计 870 份，问卷有效回收率为 89.7%。问卷具体详情见表 1。

（二）研究工具

本文涉及政府绩效、公民参与与政府信任，因此对变量的准确衡量是结果可靠性的前提保证。为保证测量工具的信度和效度，调查问卷在参考国内外大量调查问卷且保证具有较高信度与效度的基础上，并结合中国特色的文化及国情，进行相应修正。为确保测量工具的信度和效度，调查问卷的设计主要应用国内外已被使用过且被认为有效性较高的问卷。

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第三章 数据分析与假设检验..................31

一、效度与信度分析..................31

（一）政府绩效量表验证性因素分析.................31

（二）公民参与量表验证性因子分析..................31

第四章 提升苏州市乡镇政府信任的对策建议.................39

一、政府绩效层面.....................39

（一）构建平衡计分卡模型的绩效指标体系....................39

（二）明确政府绩效改进的重点...........40

第四章 提升苏州市乡镇政府信任的对策建议

通过上一章的实证分析，可以看到目前政府绩效对政府信任具有显著的影响作用，其中经济发展、社会稳定、公共事业、内部流程显著正向影响政府信任，同时公民参与在政府绩效与政府信任之间起到部分调节作用，即在良好的公民参与氛围下，政府绩效对政府信任的影响更为显著。因此，在上述研究结论的基础上，以政府绩效、公民参与为主要视角，从以下两个主要层面鼓励公民参与，从而提高政府信任水平。

一、政府绩效层面

（一）构建平衡计分卡模型的绩效指标体系

绩效指标体系的建构是绩效评估的关键性工作。其科学性如何直接决定着绩效评估结果。中国政府绩效评估实践过程中往往直接导入企业绩效评价体系，忽视政府与企业的客观差异，一味地追求数量指标的构建和完善，认为量化指标就是科学的指标；同时，在具体评价项目的选择上，GDP 崇拜思想泛滥，这与唯数量化指标联系在一起，反而降低了政府绩效指标的科学性。此外，政府绩效评估指标体系追求“大而全、小而全”的模式，忽视了政府绩效评估的成本支出。这些问题都客观上要求我国构建一套科学的政府绩效评估指标体系。该体系既包含有反映政府行政管理的社会收益和成本支出，同时由于政府职能的客观属性，决定了单一的数量指标并不能全面反映政府绩效水平，因此，“在确定政绩评估指标体系的同时，还必须重视对定量指标之外内容的了解和考察，注意定量与定性评估的结合，避免在政绩评估中出现唯指标、简单化的倾向，保证评估结果更客观、 更全面”。

因此，平衡计分卡模型政府绩效指标体系必然应该反映科学发展、统筹兼顾发展的理念，变经济发展为政治、经济、文化和社会综合协调发展。此外，政府绩效评估同样会有政府成本的输出，特别是政府绩效评估指标体系越完整、 越专业、越细化，其成本的支出也越大。所以，平衡计分卡模型政府绩效评估指标体系在设计时还必须考虑成本问题，寻求指标设计和成本的动态平衡。

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结语

在相关文献综述的基础上，通过实证研究方法验证了政府绩效对政府信任的影响，并引入公民参与作为两者之间的调节机制，打开了政府绩效对政府信任之间的“黑箱”。基于前文的实证研究结果，所提出的两个假设都得到一定程度的验证。

基于社会交换理论与平衡计分卡理论，以公民参与为调节变量探讨了政府绩效对政府信任的影响机理，在文献回顾和理论分析的基础上，以我国苏州地区的部分乡镇作为实证研究对象，通过应用统计分析的方法，主要得到以下结论：（1）政府绩效的感知维度的分析结果均表明，良好的绩效是转型期中国公民政府信任赖以形成的主要根源，而且经济发展的合法性效应已逐渐被社会稳定、公共事业、内部流程赶上并超越，后者逐渐成为生产政府信任的新源泉。（2）公民参与调节了政府绩效和政府信任之间的关系，在公民参与情境下，政府绩效与政府信任的影响显著高于两者之间的直接影响。为此，政府部门应通过多种渠道让公民对政府事务提出建议、监督，提升公民对政府的信任程度。（3）个体层面公民对政府在社会稳定、经济发展、公共事业、内部流程方面绩效的积极评价都显著地促进着政府信任的提高，且其影响远大于人口学特征等控制变量。（4）从总体上看，乡镇政府信任的人口学特征对政府绩效感知评价的影响并不显著，乡镇政府绩效的感知评价是相对有效和可靠的。

本文的研究探索了政府绩效的各个层面对政府信任的影响，并以实证方法进行检验，为如何通过提高政府绩效来提升政府信任提供了理论依据。同时，通过问卷调查的方法进一步了解了现阶段政府绩效状况以及存在的问题并提出相应的解决策略，具有较强的理论和实际意义。

当然，本文的研究还存在诸多不足，主要表现为以下方面：第一，调查样本源于苏州地区，研究结论在其它地区的有效性有待进一步验证，而且本文以乡镇政府为研究对象，因此结论不能简单推广至其他政府层级。第二，研究数据主要是横截面数据，日后需收集纵向数据进行研究；第三，尽管调研所采用的问卷较为权威，但所获得的数据主要是主观数据，没有能够获得客观数据。鉴于这些局限性，研究结论只是探索性的，在今后会进一步验证和深化此研究。

参考文献（略）