基于新型城镇化视角的我国地方政府债务问题研究

发布时间：2016-09-28 06:33

1 绪 论

地方政府债务规模之大、增长速度快、有些地区风险得到全国上下的高度关注和重视，引发了社会各界的广泛关注与讨论。2013年中央经济工作会议把着力防控债务风险作为2014年经济工作的六大任务之一，这也是以往历次中央经济工作会议所从未有过的②。社会各界的关注主要集中在以下几个方面，一是地方政府债务的统计口径及真实规模；二是地方政府能否按时还贷，地方政府债务风险到底有多大；三是一旦违约，是否会引起大规模银行坏账，是否会引发系统性金融风险，引发地方社会动乱，进而引发严重经济危机；四是今后地方政府债务如何管理，是堵还是疏，是开前门还是关后门，是否从法律上给予地方政府自主发债权③。正如前文所述，推进新型城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，也是今后我国全面建成小康社会的重大战略举措。推进新型城镇化对现有的城市基础设施（硬件）承载力、基本公共服务（软件）供给等提出了更高的标准和要求。当地方政府即期财政收入无法满足基础设施和基本公共服务供给增加所需的巨大资金需求时（即支出大于收入），地方政府负债就成为必然。基于此，研究地方政府债务问题，必须要从新型城镇化这个新视角来加以考虑和审视，这也是研究地方政府债务一个新的宏观时代背景。

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2 新型城镇化和地方政府债务研究文献综述

2.1 新型城镇化

新型城镇化战略提出以后，很多学者从财税政策角度就如何推进新型城镇化作了研究。陆成林（2012）认为，可以通过分税制财政体制改革、优化转移支付制度、加强财政绩效评价等三个方面完善适应城镇化发展的公共财政制度。可从着眼于人口的转化、土地的开发利用、产业基础的支撑、自然与人文环境保护等四个方面科学合理运用多种财政政策工具和手段⑤。财政部财政科学研究所课题组（2013）认为，新型城镇化对财税体制、政府间财政责任划分、地方政府债务融资、城镇化利益相关者分享共担机制等财税政策提出了新的挑战，应从广开财源、多方融资，优化城镇化支出结构，提高财政资金使用效率等方面入手，重点抓好新型城镇化中的民生保障、节能减排、居民收入分配、经济发展方式转变、产业结构调整等领域的财税政策改革⑥。孙健夫（2013）就如何推进新型城镇化，认为要深化公共财政体制改革，优化财政管理体制格局，拓展城镇化财政资金来源，强化财政风险监管⑦。李勇（2013）认为，为推进新型城镇化建设，应建立财力与事权动态匹配机制，完善政府间转移支付制度；拓宽融资渠道，创新融资方式；创新和完善实地农民的权益保障机制。此外，还应进一步发挥结构性减税政策的作用⑧。

2.2 地方政府债务

国外学者关于地方政府负债的理由主要有以下三个方面：（1）为资本项目融资以实现代际公平，从而实现代际公平和资源的最优配置③。这与债务有益论的观点类似，为此不再详细论述。（2）地方政府财政收支存在期限不匹配，需要短期债务融资以平衡财政赤字。在下列情况，地方政府可能进行短期债务融资，，例如税收收入滞后于财政支出，而上级没有给予相应的转移支付或转移支付不及时；为了保持税收政策的连续性或不增加纳税人税收负担，利用债务融资而非增加税收来平衡财政收支④。（3）地方政府债务融资能够增强地方政府的预算责任。世界银行认为，地方政府通过债务为其赤字进行融资会促使地方政府作出财政收支决策时更加谨慎，借贷市场上的债权人会根据地方政府的财政表现来决定债务数量和利率，地方政府如果想要降低债务融资成本，就要仔细权衡和考量其财政收支平衡及财政收支管理水平。一般而言，财政收支缺口越小，则负债规模则越小；财政收支管理水平越高，则债务利率则相对低一些⑤。

3 基于新型城镇化视角的地方政府债务研究 的理论分析框架...........29

3.1 新型城镇化的相关理论基础及应用………29
3.2 地方政府债务的理论基础及应用……… 31
3.3 地方政府债务相关概念 ………36
4 新型城镇化与地方政府债务内在逻辑性分析………39
4.1 新型城镇化与地方政府债务相关性的实证计量分析………39
4.2 新型城镇化对地方政府新增债务的实证分析………47
5 当前地方政府债务现状对推进新型城镇化的影响……… 67
5.1 债务真实规模的不准确对推进新型城镇化确定合理的新增负债额度带来了困难………67
5.2 地方政府债务对土地出让收入的高依赖程度为后续新增债务提高偿还度增加了难度………68
5.3 地方政府债务管理机制的不健全增加了新型城镇化新增债务的管理风险………69
5.4 地方政府债务期限和偿债资金来源结构错配挤压了新型城镇化举债空间………71
5.5 地方政府债务隐含的财政金融风险为顺利推进新型城镇化带来了隐患………71
5.6 地方债新政对地方政府融资平台新型城镇化原有的融资方式带来了极大的挑战………72
5.7 城镇化推进过快导致县和乡镇级地方政府债务负担较重………..76

8 基于新型城镇化视角的地方政府债务问题研究——以苏州为例

8.1 当前苏州地方政府债务现状

根据国家审计署统一部署，审计部门于 2013 年 8 月至 9 月对苏州市各级地方政府性债务进行了专项审计，摸清了地方政府性债务情况。苏州市 2013 年 6 月末政府性债务余额为 2390.88 亿元，其中：政府负有偿还责任的债务 1191.42 亿元，政府负有担保责任的债务 178.74 亿元，其他相关债务 1020.71 亿元，比 2012 年底债务余额2209.73 亿元增加 8.2%。同口径全市政府性债务 2013 年末 2187.63 亿元；2014 年 6月末 2393.20 亿元。其中市级政府性债务余额分别为：2012 年末 483.00 亿元；2013年末 482.93 亿元；2014 年 6 月末 587.95 亿元。经笔者计算整理得出，苏州全市地方政府债务占江苏省债务总额的比重比 GDP 占全省的比重低 5 个百分点。苏州负债率（债务余额/GDP）比全省低 4.9 个百分点。债务率（债务余额/公共财政预算收入）比全省低 0.31。这就说明苏州地方政府债务规模适度，风险可控，低于全省平均水平。

8.2 苏州新型城镇化的重点任务

根据 2013 年苏州市财政总决算资料分析，2013 年全市用于上述诸方面的基本公共服务经常性支出（剔除行政运行及公共服务设施建设投入）总量为 412.78 亿元（见表 8-1），分摊至每个常住人口估算，每人每年约需要基本公共服务方面的经常性支出为 3902 元（4127767/1057.87）。资料来源：根据 2013 年度苏州市总决算统计资料汇总整理。如果考虑物价上涨、基本公共服务标准提高等因素，本文假定基本公共服务经常性支出按财政预算支出年增长速度 10%递增，那么根据前面推算的 2014-2016 年苏州新增人口量，2014-2016 年新增的财政经常性支出分别为 6.8 亿元、7.5 亿元、8.3 亿元。综上分析，2014-2016 三年间基本公共服务方面的经常性支出与 2013 年相比，累计增加 22.6 亿元。

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9 简要的研究结论及研究展望

（1）当前我国地方政府债务理论研究形成了一批丰富的成果，取得了重要进展和成效，但仍存在一些局限性：缺乏新型城镇化战略这一宏观背景，与新型城镇化研究存在割裂性；研究基础陈旧，缺乏地方债管理新政这一最新视角；新型城镇化资金需求预测不全面；从静态角度研究地方政府债务而缺少动态角度的研究；关于地方政府债务的研究以事实描述与政策性建议为主，缺乏定量研究；对地方政府债务的价值判断存在一定的偏差；以省以下地区为研究对象的文献偏少，缺乏横向比较和借鉴，需要今后进行拓展研究。本文正是以新型城镇化战略为视角，研究了地方政府债务问题。（2）城镇化率与地方政府债务率之间存在正相关性关系。经过实证计量分析发现，城镇化率每提高 1 个百分点，地方政府债务率就会增加 0.57 个百分点，相关系数为 0.78，比较显著。为推进新型城镇化，地方政府举债有经济学理论和西方国家已有实践的支撑，具有其合理性和必要性，具有暂时性、短期性、阶段性特征，而不是一种长期趋势和常态化。

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参考文献（略）

本文编号：125082