山西县域水权管理优化研究

第 1 章  绪论

1.1 研究背景与意义

1.1.1  研究背景

我们每个人的生活以及经济的发展均离不开水。水资源属于整个地球得以存在的不可替代的基础性自然资源，也是战略性经济资源。为此，党中央高度重视水资源的保护和管理创新。党在第十八大报告中针对排污权和碳排放权以及水泉交易试点工作的开展进行了商议。党的十八届三中全会决定明确提出要推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。2014 年水利部印发《关于深化水利改革的指导意见》将建立健全水权管理作为深化水利改革的重点任务之一，水利部印发了《关于开展水权试点工作的通知》并出台了试点工作方案，力争在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面为全国层面推进水权行政管理提供经验借鉴和示范。2015 年中央一号文件再次提出要建立健全水权制度。这些战略安排和部署为研究水权管理改革和创新提供了政策支持。

从山西的情况来看，“山西之长在于煤，山西之短在于水”是山西的真实写照。山西省人均水资源占有量不足 500 m3，在全国范围内所占据的比重为百分之二十，这个数据在世界人均一千立方米严重缺水标准之下。根据相关部门透露的数据，山西省公顷占有水资源量为 3726 立方米，为全国平均水平的百分之十三点八。在二十世纪八十年代以后，山西省水资源严重衰减，与 1956-1979 年比较，减少了近三分之一。而根据中国科学院的报告，山西在全国 31 个省市自治区水资源排序中列第 29 位，是全国缺水最严重的省份之一。近年来，山西经济在获得发展的过程中，尤其是城市化进程加快的同时，水资源供需失衡问题凸现出来，地区之间和行业之间相互争水、工业用水无偿挤占农业用水、生产用水大量挤占生态环境用水等问题也日趋严重，水资源的短缺问题引发了一系列社会经济和生态环境问题，已成为制约山西经济社会可持续发展的重要瓶颈。

解决山西未来发展中的水资源短缺问题，不仅需要进行“大水网工程”硬件建设，而且需要水资源管理制度创新即水权管理等软件建设。根据党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标和要求，山西省政府在2015 年五月份召开了相关会议，指出了行政体制改革的重要性，在发展经济的同时也需要打造服务型政府和责任政府，政府官员在工作上要做到廉洁奉公，不断创造新的业绩。“在最近的几年中，山西省已有部分地区开展了水权管理的理论研究和实践，在水权管理进行了探索和改革，取得了一定经验，但也存在责权利不清晰、管理不规范、初始水权分配不完善、水价不合理等问题，迫切要求不断完善山西省现行水资源管理制度和水权管理。解决用水矛盾、处理水事纠纷、提升用水效率的根本途径是深化水权行政管理体制改革，加快实现政府职能转变，加强水权的管理，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系和协同治理机制。只有不断进行水权管理创新，推进政府治理体系和治理能力现代化，才能解决山西水资源短缺问题，促进山西经济社会的全面可持续发展。

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1.2.1  国外文献综述

各个国家由于国情、政治法律制度、发展程度不同，所实行的水权管理体系也各不相同。

（1）美国。美国各州拥有自己的水权管理体系，各州都要求水行政主管部门对水权交易中涉及生态影响、是否损害他人合法权益、跨流域水权交易及紧急状态时的干涉等方面进行审核、批准。

美国西部干燥少雨，水权管理是采用公有制形式，与我国非常类似。美国西部水权管理及建设中也经历了一些教训，值得我们借鉴：①水权的转让应该有良好的基础条件。水权的界定不清晰是美国西部水权管理的主要弊病，使得水权出现不确定性，从而影响水权交易。②应准确地定位政府在水权交易市场中的角色。由于政府本身在水权交易市场中“既当裁判员也当运动员”，政府角色出现异化，美国西部水市场管理中曾出现“政府失效”的问题，结果便是公共服务的质量下降，政府机构人浮于事。

（2）澳大利亚。作为一个水资源相对缺乏的国家，澳大利亚 20 世纪 80 年代开始，其可分配水量越来越少、水资源供需的矛盾进一步突出，从 1983 年开始启动了水权管理改革。20 世纪 90 年代初期至 21 世纪初期，水权扩大发展，2007 年至今，向可持续水权转变。①根据用水户的类型，水权分为批发水权、许可证、用水权三种类型。三种类型的水权均可以转让，也可以是永久性的转让；可以在州内转让也可跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让，但都必须遵守州议会的有关规则，国家也通过立法保障水权交易。但环境保护所需的水量是不能进行买卖的。

（3）智利。1981 年，智利出台水法并实施，随后启动了水权改革，2005 年智利的水法改革进一步促进了水权管理的发展。在智利，水资源所有权归国家所有，国家负责初始水权的分配。在水权分配时，要考虑现状的用水状况，以现状用水为前提。水权也是可以自由交易的，，除个别限制外，水权持有者能按自由协商的价格出售水权。水权交易价格随交易成本等多种因素的变化而发生波动。智利成立了水董事会，负责水市场的运作。在各地，水市场的运作具体由用水户协会负责。

智利在水权管理方面的特点：一是尊重用水现状，如智利在水权分配时，充分考虑现状的用水状况，以现状用水为前提；二是高度重视生态环境用水，智利在 2005 年度给出了这样的法律：水董事会进行新水权构建的过程中，要将社会环境问题纳入考虑范围中，尤其是制定的新水权不得和河流生态环境治理以及地下水管理相矛盾。

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第 2 章  水权管理的核心概念与理论基础

本章在水权管理的核心概念和理论方面，重在整理、归纳和总结水权、水权交易与水市场的基本概念、水权管理内涵及意义、水权行政管理的内涵和构成的相关基本理论，主要有产权理论、水资源价值理论、可持续发展理论和协同治理理论等。

2.1  水权概念的界定

2.1.1  水权的内涵

关于水权内涵，国内学者有不同的理解，其分歧主要集中在是否涵盖水资源所有权。在水资源短缺的形势下，水会表现出稀缺性、效益性和财产性，因此，水权是一种财产权，是一组或一束水的权利的总称。关于水权内涵，尚未形成统一观点，归纳起来有“一权说”、“二权说”、“三权说”和“多权说”四种主要观点。 持“一权说”的学者认为，水权是权利人依法对地表水与地下水使用、受益权利。

持“二权说”的学者认为，水权主要是指水资源的所有权和使用权。持“三权说”的学者认为，所谓水权，指的是在资源有限的背景下，人们在水资源上所拥有的所有权利，这些权利包括三种，分别是水资源经营权，水资源使用权和水资源所有权在内的三种权利。而持“多权说”学者认为，水权所包括的权利非常多，在基础权利上，比如所有权和使用权上，还包括这两种权利相关的权利，这些权利放在一起，形成权利束。

我们认同并采用“三权说”的观点。也就是说，人们在水资源上的占有、处置、使用和收益权利便是水资源所有权。在我国，水资源的所有权包含三层涵义：①水资源属于国家所有，这在我国《宪法》和《水法》中有明确规定，水资源的国家所有主要体现在国家对水资源进行统一规划、统一调度和统一发放取水许可证等方面。②农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归农村集体经济使用，这在《水法》中也有明确规定，有利于调动和保护农民兴修水利的积极性。③可以立足于水资源的使用价值，在水资源使用权的基石上创设使用权、用水权、开发权等。

单位和个人持有的水资源使用权是通过申请，经国有水资源的产权代表（各级政府的水行政主管部门）依照法律的规定、按照法定程序批准而取得的。水权的批准必须以江河流域的综合规划、全国和地方的水中长期供求计划以及经批准的水量分配方案或协议为前提。具备所有权的水资源使用者，其使用权也需要获得法律的维护，在无法有效行使水权的时候能够通过法律途径来解决该问题。

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2.2  水权管理的内涵

“管理”这个词汇的含义比较丰富，一般是指运用国家权力对社会事务进行管理的一种活动。现代管理指的是组织活动，这种组织活动是合理的而可行的，指的是在某个集体中由管理者主导的，借助于相应方案和人员以及具体的指导进行的活动，促使每个人共同努力，推动某个任务得以执行，完成任务的一个过程。

2.2.1  水权管理的概念 水权管理属于行政行为，指的是国家水权行政管理结构在行驶相应权利的过程中，按照现有法律来哦对水权的产生、变化以及消灭等进行组织、监控和管理的过程。②水权管理其实施主体是相关的水权管理机构。在我国，主要包括国务院水行政主管部门（水利部）、流域管理机构（如黄河水利委员会）及地方各级水行政主管部门。

从类型上看，以水权管理性质与方法不同为标准，主要有宏观水权管理和微观水权管理两类。前者是指对水资源的国家所有权的管理；后者是指对自然人、法人和其他组织所拥有的资源水使用权、取水权和产品水物权的管理。按照惯例内容上的差别，一般水权管理包括两种，即特殊层面的水权管理以及普通层面的水权管理。前者是指对水权权属的界定、对水权分配以及水权流转的管理；后者主要是指对水权的限制管理。根据管理对象、范畴和性质不同，水权管理可以被分成三种，即水资源配置权、经营权和管理权。其中，水资源的配置权是国家对水资源分配权与处置权的总称，水经营的特许权是对水资源经营权进行管理的一项基本权力，水管理的监督权是专门委员会或社会公众对拥有水资源配置权和特许权的机构行使权利的行为及后果，以确保保证水资源分配公平、公正、合理。

2.2.2  水权管理的意义

水资源具有稀缺性，是实行水权管理的前提。山西水资源短缺，可利用的人均淡水资源少，水资源稀缺性的特点，表明水权管理具有重要意义。

加强水权管理有利于解决水资源不足和分布不平衡所产生的矛盾，使水资源得到公平合理的开发利用和保护，缓解用水矛盾，解决用水纷争，使得流域内上下游之间、农业内部各用途之间以及农业与非农部门之间水的分配更为合理，最大限度地满足全社会对水的需求，从而取得最大的社会效益、经济效益和环境效益。

加强水权管理有利于优化水资源配置，通过水资源的配置引入水权市场机制和节约用水、提高用水效率的激励机制，控制用水总量，引导水资源流向最有效率的地区或部门，改变我国水资源被无偿或低价使用的情况，可以发挥市场交易管理机制对用水节余者所具有的弹性补偿作用，促使水资源政府配置效率低下的问题可以得到解决，让水资源更好的作用于百姓生活与经济发展。

此外，国外一些发达国家如美国、澳大利亚等国的水权市场经验表明，建立水权交易市场能够缓解水资源的稀缺性、实现水资源的可持续利用。当前，我国面临着经济结构和产业结构转型升级的重任，对水资源的管理和可持续发展提出了新要求，建立有中国特色的社会主义水权管理制度和水权市场已势在必行，优化水权管理具有重要的时代意义。

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第 3 章山西县域水权管理现状及存在问题 .................... 19

3.1 山西县域水权管理的现状 ................... 19

3.1.1 水权管理机构与管理模式 ................ 19

3.1.2 水权的分配管理状况 ................ 20

第 4 章国内县域水权管理模式及经验借鉴 ............... 26

4.1 浙江东阳—义乌模式 ........... 26

4.2 甘肃张掖模式 .................... 26

第 5 章山西县域水权管理优化的对策 ...................... 29

5.1 构建县域水权协同治理体系 ................... 29

第 6 章  山西清徐县水权管理优化的案例分析

6.1  山西清徐县水权管理优化的主要举措

清徐县于 2003 年率先在县域水权管理方面进行了探索和实践，对初始水权进行了初步分配，尝试进行农业末端的水权交易管理，并取得了一定成效。

全县多年平均降雨量 400mm，多年平均水资源总量为 5803 万 m3，其中地表水资源量 1076 万 m3；地下水资源量 5522 万 m3，人均水资源占有量为 170 m3，不足全省人均占有量的一半，是全国平均水平的 8.6%。全县水资源年需求量 12931万立方米，其中农业用水占总用水量的 80%以上。2004 年以前，年平均地下水开采量 5924 万 m3，年超采 1528 万 m3。至 21 世纪初，水资源短缺已经成为制约清徐县经济发展的瓶颈。

清徐县在 2004 年度开始进行了山西省节水型社会建设试点工作，将节水型社会的打造提上工作日常，同时形成了以计量、监控设施和县级管理平台为基础的水权包产到户、节约归己、超用加价的用水管理模式，该模式下，当地水资源得到了高效利用，农业、工业以及居民生活用水均得到了保障。下面是主要成就。

6.1.1  全面推进了以初始水权分配为核心的四大体系的建设

这四大体系分别是：宏观总量控制和微观定额管理的水权分配体系、用水计量控制监测体系、节水工程建设、政策制度保障体系。其中，通过节水工程，农业方面通过实施管灌、喷灌、滴灌等节水灌溉技术及末级渠系防渗、平田整地配套等节水工程技术，使节水灌溉面积达 24 万亩，其中：井灌区共配套喷滴灌设备1200 余套，埋设固定输水管道达 1380km，受益面积为 17 万亩。清徐县人大、政府先后出台了《清徐县水权交易市场建设与管理的指导意见》等一系列相关的配套制度，为水权水市场建设提供了有力支持，为水资源的可持续利用提供了可靠保障。

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结论

近年来，我国已经有部分省区开展了水权管理模式，其中有代表性的模式有国家“南水北调”中线工程模式、浙江东阳—义乌模式、甘肃张掖模式、宁（宁夏）蒙（内蒙）模式、河北、北京水权交易模式、山西漳河流域的有偿调水模式。但是由于本研究是县域的水权管理模式，所以只借鉴了浙江东阳—义乌模式、甘肃张掖模式、山西漳河流域的有偿调水模式，这三种也是县域的水权管理模式。

笔者认为解决用水矛盾、处理水事纠纷、提升用水效率的根本途径是深化水权行政管理体制改革，加快实现政府职能转变，加强水权的管理，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系和协同治理机制。只有不断进行水权管理创新，推进政府治理体系和治理能力现代化，才能解决山西水资源短缺问题，促进山西经济社会的全面可持续发展。山西省已有部分县开展了县域水权管理的理论研究和实践，在水权管理进行了探索和改革，取得了一定经验，但也存在一些突出问题，迫切要求不断完善水权管理。要建立以水权管理为核心的水资源管理体制，针对山西县域水权管理中存在的责权利不清晰、管理不规范、初始水权分配不完善、水价不合理等问题，在优化山西县域水权管理的对策中，要从水权管理的主体、初始水权分配管理、水权交易管理、水市场管理和实行最严格水资源管理制度下的水权管理等五个方面进行了完善和优化。

水权管理要围绕着水权管理的目标深化行政体制机制改革，通过对水权行为的有效管理和利益相关方的广泛参与，由原来单一的行政管理模式转变为政府、公民与村民等利益相关者和社会力量共同参与、相互促进、相互监督的协同治理模式，这就需要充分发挥政府水行政主管部门在水权管理中的组织与领导作用，充分发挥公民、村民等利益相关者在水权管理中的参与与监督作用，充分发挥群众自治组织、非政府组织在水权管理中的桥梁与支持作用。

除厘清上述水权管理主体的关系外，山西县域水权管理还需要完善初始水权分配管理体系、水权交易管理体系、水市场监管体系和最严格水资源管理制度下水权管理体系这四大水权综合管理体系，其中，初始水权分配是水权管理的初级阶段，水权交易的有效实施是水权管理的中级阶段，水市场形成与监管是水权管理的高级阶段，实行最严格水资源管理制度下水权管理是新时期水权管理的要求。

参考文献（略）