公共服务外包中的政府责任研究——面向常州城乡居民医保资金购买商业保险案例的探索

第一章   关键概念界定与基础理论梳理

一．关键概念

本文旨在对医疗保险公共服务外包中政府的责任进行研究，在此过程中需要厘清医疗保障、社会医疗保险体系、医保结余资金、政府责任等相关概念。

（一）政府责任

政府责任是一个历史范畴，在管理学中是一个比较古老而又常新的概念，古今中外众多思想家、理论家、政治家等对其均有论述，随着时代的发展,政府责任的内容也发生了变化。

古希腊的柏拉图认为，国家应当由哲学家来统治。柏拉图的理想国中的公民划分为卫国者、士兵和普通人民三个阶级。卫国者是少部分管理国家的精英，任务是监督法典的制定和执行情况。他的理想国要求每一个人在社会上都有其特殊功能，以满足社会的整体需要。政府可以在为了公众利益时撒谎。在今天看来，柏拉图描绘的理想国是一个可怕的极权主义国家。

亚里士多德继承和发展了柏拉图的思想，他认为，柏拉图式的共产主义只会招来麻烦，当亚里士多德自己阐述政治体制时，他却大量利用了柏拉图的建议。例如，《政治学》第三卷这段话就是《理想国》后几卷的回响或附和：政体或政府，也就是城邦的最高权力机构，由一个人、少数人或多数人执掌。正确的政体形式必然是由一个人、少数人或多数人为了公民共同的利益进行施政的政体形式；然而，倘若以私人的利益为施政的目标，无论执政的是一个人、少数人或多数人，都是正确政体的变体。这些蜕变了的政体无一愿为公民谋取共同的利益。

中国战国末期法家代表人物韩非子继承和总结了战国时期法家的思想和实践，提出了君主专制中央集权的法家实践理论。他主张“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效”（《韩非子·物权》），国家的大权，要集中在君主（“圣人”）一人手里，君主必须有权有势，才能治理天下，“万乘之主，千乘之君，所以制天下而征诸侯者，以其威势也”（《韩非子·人主》）。他还认为只有实行严刑重罚，人民才会顺从，社会才能安定，封建统治才能巩固。

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二．基础理论

综合国内外近年来的研究，许多理论都曾被运用于公共服务外包研究之中，如公共选择理论、公共物品理论、交易成本理论、新公共管理理论、新公共服务理论、协商民主理论及社会选择理论等。虽然这些理论的来源及层次不同，却都曾被应用于公共服务外包研究，而且在西方发达国家已经日渐呈现出超越意识形态之争的态势。

（一）福利经济学

1、福利经济学

福利经济学可以说是关于福利，特别是社会福利的一个理论内容。个人福利是指一个人活得的满足，她可以看做是“幸福”或“快乐”的同义词，人们通常将福利理解为“幸福”或“幸运”，这是有其语义学根据的。在英语中，福利（welfare）一词，是由“well”（好）和“fare”（生活）综合而成的，含有“按了的人生之路”、“快乐的生活”、“追求快乐的人生”等意思，如韦伯斯特新世界大学词典（Webster's New World College Dictionary）给“福利”下的定义是“一种健康、幸福和舒服的良好状态”。至于汉语，《后汉书》就记载“仲长统敞言理乱：是使奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”，这里的“福利”是“幸福利益”之意。由此可见，从语义学的角度来说，福利可以定义为能够让人们生活幸福的条件。

关于福利的内涵，各国都有不同的见解。19721 年发表的《日本经济白皮书》把福利定义为“为生活提供的方便”。德国著名经济学家、统计学家 E·恩格尔认为，福利就是“达到满足日常生活欲望的状况”。美国经济学家汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟分认为，福利是一个主管的概念，是指收入、财富给人们带来的效用，或者说是指人们的需要得到满足的程度。②联合国社会开发研究所测试这样来认识福利的，他首先把人们日常生活的需求分成三大类：第一类是营养、居住、保健等，这是人们最基本的生存需求；第二类是基本的文化需求，包括教育、鱼类、休闲及人们生活的保全；第三类是在人基本的生存需求和文化需求获得满足之后而向往的更高层次的生活需求，它是在前两个需求获得满足的基础上，追求满足更高层次需求的过程，即是福利。

与福利一样，“社会福利”也是一个人们经常使用却难以界定的词。社会福利是指一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合。早期福利经济学家把福利经济学说成是研究社会幸福及其变化的经济原因的科学。福利经济学的代表人物之一庇古（A.C.Pigou）认为，福利经济学“研究增进世界的或某一国家的经济福利的主要影响”。后来的福利经济学家多从另一角度给福利经济学下定义。英国经济学家李特尔（I.M.D.Little）认为，“最好是把福利经济学看成是研究经济体系的一种形态比另一种形态的问题。”美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）给福利经济学下的定义是：福利经济学是一门关于组织经济活动的最佳突进，收入的最佳分配以及最佳的税收制度的学科。

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第二章   政府公共服务外包中的受托责任框架

我们在第一章中已经对公共服务外包中的相关概念进行了分析，理论基础进行了界定，本章的内容旨从福利经济学、新公共管理理论、新公共服务理论、服务外包理论四个理论基础出发，探索不同理论基础中医疗保险外包中的政府责任体系，从而总结出一套适应中国管理情境的整合政府公共管理外包的受托责任框架。

一．福利经济学中的政府公共服务外包责任体系

基于福利经济学理论，政府在公共服务外包过程中应该承担以下责任：

（一）福利多元责任

福利经济学中福利多元主义是指社会政策的实施和福利社会的构建应由政府、市场、第三部门、家庭和个人等主体共同承担，不同的主体在其中发挥不同的作用，体现不同的责任。在我国公共服务外包的制度设计和实施过程中，各主体责任的界定和履行程度应予以关注。福利型的社会保障以《贝弗里奇福利计划》为依据，贯彻普遍性原则，口号是“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、保障设施体系化”，保障范围  “从摇篮到坟墓”的各种生活需要。

总之，在政府公共服务外包中应该体现福利多元的责任，福利的供给应该有多方的参与。在福利提供的过程中，政府不应该是唯一主体，应有多方的参与。这些主体在合作过程中应该有彼此不同的角色、功能定位。政府的责任主要为担当规划、决策、引导者的角色，负责制定关于国家福利的政策、法律及一些规章制度、鼓励市场和志愿组织的加入、引导其良性发展。第三方组织，即其他市场主体或社会组织是服务的直接递送者，他们的责任是配合政府，但同时独立于政府行政职能之外，直接面向于福利需求者，整合社会福利资源反馈社会的需求，从而达到提高效率的作用。

（二）公平与效率责任

福利经济学研究的主要内容包括两个方面，一是一个社会的资源配置在什么条件下达到最优状态，同时怎样才能达到最优状态；二是国民收入如何进行分配，才能使社会全体成员的经济福利达到最大化。公平和效率是福利经济学追求的基本社会目标，也是它的基本政策目标，资源的最优配置意味着“效率”，国民收入分配的均等化则意味着“公平”。笔者认为，在公共服务外包中，政府应该肩负公平与效率的责任。在公共服务外包中，公平与效率目标有不同的体现。

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二．新公共管理理论中的政府公共服务外包责任体系

基于新公共管理理论，政府在公共服务外包过程中应该承担以下责任：

（一）制度制定的责任

制度作为一种行为规范，并不是针对某一个人的，它是根据社会群体的共同需求而由政府制定的。政府必须为实现社会、经济的良性运行制定相关的法律法规等规范性的文件，保证市场机制在政府所制定的框架内运行。这就需要政府不仅要制定社会所需要的规范性文件，更需要政府使这些规范性的文件能够贯彻执行，维护市场秩序，防止恶性竞争，促进社会的不断进步。在政府公共服务外包中，不同层级的政府应制定不同层级的政策法规，确保这一改革高效、有序进行。一方面，应制定公共服务外包改革实施制度，为这一改革提供操作依据；另一方面，还应建立促进公共服务市场化的政策措施，为这一改革提供配套支持。

同时，政府及各部门还要加强政策研究、强化依法行政和司法保障工作力度，切实保护各类生产主体合法权益，促进外包市场有序运营，防范市场风险，保障社会稳定； 另一方面，政府及各部门应加强服务标准体系建设，对公共服务外包提供者的服务绩效进行评估和监督，切实保护“消费者”的合法权益，让社会民众获取更优品质、更多数量的公共服务。

（二）秩序监管的责任

政府进行公共服务外包改革后，服务采购产业将广泛兴起，外包服务市场进一步蓬勃，所以政府必须转变部门公共管理职能。由传统公共产品的服务提供职能转变为政策制订和服务监督职能，利用服务外包理论，将服务领域专业性强的服务提供职能剥离出去，在理论上真正实现管办分开，承担起外包服务市场监护者、监管者的职责，维护市场秩序。

同时，公共服务外包并不意味着否定原有公共服务机制的作用。“以政府为中心的单中心治理模式向政府、市场和第三部分三维框架下的多中心治理模式转变”①并不意味着政府在此领域的责任让渡。在确保公共责任的基础上，政府部门对第三方组织要保持适度的管理和监控。监管过度容易导致社会组织丧失其独立性和主动性，成为准政府化组织；监管不力容易导致供给、公共责任的缺失。从根本上来说，政府部门与第三方组织是一种平等合作关系，监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。另外，还要建立监管部门，明确其在正式制度制定和市场监管中的职能，进一步鼓励和推动外包第三方组织发挥其功能和作用。监管主要是从宏观层面调控监督，使社会组织不偏离公共利益的准则。

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第三章   常州职工医保闲余资金购买商业医疗保险项目实施过程 ........... 40

一．项目动因 ...................... 40

二．实施过程 ........................ 41

第四章   常州案例中政府服务外包责任分担现状 .... 46

一．法律责任的履职状态分析 ................. 46

二．社会责任的履职状态分析 .............. 47

第五章   结论与启示 .................... 51

一．常州案例的结论 ................. 51

（一）法律责任上的缺失 ...... 51

第六章   公共服务外包中政府责任分担的建议

根据上面的研究可以看出，常州案例中的启示是可以推广至全国的，而目前我国政府公共服务外包中出现的问题是结构性和体制性的，为了便于进一步完善我国政府公共服务外包的责任分担，在以上研究基础上提出一个完善政府责任分担的模型，如下图：

一.健全政府法律责任

1.建立健全法律规章制度

从法律高度对公共服务外包制定专门法律法规，提供强大的法律后盾，并对公共服务外包范围、参与主体、实施环节、监督管理做出明确规定，让公共服务外包有法可依。但是就目前而言，公共服务外包相关的法律法规制度建设还不完善。目前我国对于政府公共服务外包做出相关规定的法律仅有 2015 年 3 月 1 日开始实施的《政府采购法实施条例》，而且随着外包范围的扩大，法律中规定的采购范围已经不能满足公共服务外包发展的需要。近年来，尽管地方政府出台了一些政策文件，但是大部分都是框架性的指导建议，其法律权威性和规范性大打折扣。公共服务外包更需要的是具有针对性的、更细致的制度建设作为依据，但是我国管办分离的体制还未形成，具体的成本核算制度、投招标制度、绩效监管制度等具体的制度性建设还没有进行，大部分的规范外包行为的条例都是在合同中进行载入。假设在这个过程中发生突发性的问题或者是某个环节的专门性问题，就没有明确的法律法规作为依据，势必会加大公共服务外包运行的阻力。

2.文件政策有效落实

政府应注重公共服务外包方面的法律法规、文件政策的有效落实，，对外包相关行业的市场准入、价格执行等规定要严格执行。中央政府要宏观把握我国公共服务外包的整体情况，制定统一的外包标准，作为地方政府参考依据，并规定允许地方政府根据各地情况不同、环境发展变化进行适当调整。地方政府要根据本地经济、社会发展的实际情况，在遵守国家法律法规前提下，适时制定本地区具体公共服务外包实施细则或配套措施。从公共服务外包的决策阶段、招标阶段、外包监管环节的整个过程都要建立正当的程序制度，严格遵循公平、公正、公开原则。

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结语

随着我国社会经济的发展，在公共服务的某些方面，政府越来越倾向于通过外包的方式来实现。政府公共服务外包在我国还处于探索阶段，还需要深入研究，大胆尝试，积极推进，需要各级政府、相关部门和社会组织的共同努力。大力发展公共服务外包是当前深化改革，强化政府公共服务，促进转型发展，保民生、保增长、保稳定的一个重大现实课题。大力推行政府公共服务外包，加快政府职能转变，推进政府管理创新，努力打造法制政府、服务政府和责任政府。

本文在参阅国内外关于大病医疗保险关系研究的理论上，对常州市医保结余资金购买商业大病保险案例分析，在此基础上探索适应中国管理情境的整合政府大病保障受托责任框架，得出如下主要结论：

1.建立健全法律规章制度。从法律高度对公共服务外包制定专门法律法规，提供强大的法律后盾，并对公共服务外包范围、参与主体、实施环节、监督管理做出明确规定，让公共服务外包有法可依。

2.强化社会责任。无论公共服务的直接提供者是谁，政府始终需要对全体公民进行负责。在政府纵向权威与市场横向合作带来的各种责任与标准相互冲突的情况下，政府需要以公共利益为核心且兼顾多重责任。因为实现公共利益与公民的需求，才是作为一个责任政府最终需要实现的公共目标。

3.建立多级公共服务外包财政支持体系。政府在进行公共服务外包的财政资金预算的同时，还要调整财政支出结构，要建立多级公共服务外包财政支持体系，加大对公共服务外包的财政投入力度。

4.规范政府监管责任。笔者认为，政府需要完善多方面的监管机制，以规范并约束外包第三方的行为，促进公共服务外包的发展。

当然，本文主要通过理论研究，建立起符合中国管理情境的大病保障责任框架，通过对常州大病公共服务外包案例的研究来对政府责任缺失状况予以描述，论证此框架的可行性，提供了政府公共服务外包改进措施和建议。这只是基于理论层面上的研究，要研究政府在公共服务外包中所承担的角色和目前的责任缺失状况，这样的研究包括了很多方面的内容，研究任务甚为繁重。

参考文献（略）