城中村改造过程中的政府职能问题研究

1 绪论

1.1 研究背景

在全球经济的迅猛发展下，城镇化成为不可避免的发展趋势。城镇化水平的高低已经成为衡量一个国家社会经济发展情况的重要指标。

在积极地借鉴别国经验和自我的不断地探索中，自 20 世纪 90 年代以来，我国的城镇化进入了全面发展的新阶段。城市建设突飞猛进，城市不断向周边扩张，规模不断增加。不可否认，城镇化对经济和社会的发展起到了巨大的推动作用，加快社会文明的进展，但同时，也暴露出一系列的问题和弊端。在城镇化的背景下，随着城市规模不断扩张，对土地的需求逐渐加大，城市周边的农村土地被征用。失去土地的农民只能放弃他们原来的依靠土地生活的传统模式，逐渐转变为市民。尽管转变了传统的生活方式，但他们的村落和一些生活习性依然保留，于是大量的“城中村”产生了。

在理想的城中村改造模式中，政府应当综合考虑经济、文化、环境等各方面因素，改善城中村村民的生活现状，并且充分保护村民的固有利益。但在现实情况中，政府往往滥用手中的权力，或者对改造过程监管不力，导致村民的利益受到损失。而且，在城中村的整个改造过程中，村民无法有效维护他们的正当权益，意见得不到采纳，只是纯粹的被改造对象。

西安市是我国西部较发达的城市，在城镇化的进程中也产生了大量的城中村。西安市为改造这些城中村付出了多年的努力，并取得了不错的成效，积累了很多成功的经验，但同时，也暴露出政府在此过程中产生的问题。由于城市快速发展，土地被大量征用，但生活在被征用土地上的人民缺乏管理，从而产生了一系列的问题。基础设施跟不上城市发展，给城中村居民造成很多生活的不变，还有相关政策的不完善等，都成为了城中村环境的不稳定因素。

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1.2 研究的目的和意义

1.2.1 研究的目的

城中村改造是一项复杂的工程，并且是一个长期的过程。本文主要从政府职能的角度，通过研究探讨城中村改造的现状和突出问题，借鉴前人的经验和本人的思考，试图提出一些政府职能转变的良好建议，为更好的进行城中村改造打下理论基础。

1.2.2 研究的意义

在城镇化的背景下，城市建设突飞猛进，城市不断向周边扩张，规模不断增加。城市不断吞噬农村用地，许多农民被迫进入城市生活，这就是城中村大量产生的原因。对城中村问题的深入研究，是有其现实意义的。首先，为一些村民解决生活中的问题，是对政府政策的失败的一种补偿。其次，在城镇化过程中，城市的发展使得土地升值，因此城中村居民把收取租金作为他们的主要经济来源。这让失去土地的农民重新获得了经济收入。第三，由于上述的城中村居民出租房屋的收入方式，为大量的进城务工人员提供了相对廉价的租住条件，降低了他们在城市生活的成本，让农民工得以在城市立足，生存和发展。然而，城中村也存在不少的安全隐患，以及卫生环境差，人口素质普遍低下等方面的问题，严重影响了城市的进一步健康发展，从而影响了中国的整个城镇化进程。基于以上种种情况，必须对城中村进行全面的改造。城中村改造是一个很复杂的过程，涉及到政府、市民、建筑公司等多方利益。单就一个城中村的改造而言，就需要几十亿，动辄上百亿的资金，还要平衡多方利益，这说明改造的难度是相当大的，对政府的各方面能力都是一个很大的考验。西安市政府在城中村改造中取得了一些成绩，但更多的是在这个过程中政府暴露出的种种问题。因此，城中村改造问题既紧迫又艰巨，既重要又复杂，需要政府和学术界加强重视和研究。

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2 城中村和政府职能的相关理论

2.1 城中村的相关理论

2.1.1 城中村的涵义与特征

（一）城中村的涵义

在国内对城中村的众多研究中，对城中村定义还没有一个统一的说法。学者们从不同的研究角度和不同的学科方向，对城中村都有自己的理解。综合来看，基本包含以下几个方面：

从地域环境看，城中村由原来的城市边缘村落转变为城市区域的一部分；从人口结构看，由原来的农民人口向城市人口转变；从生产方式看，由传统的农业生产方式向第二、第三产业发展，从生活状态看，处于从农村传统生活方式向城市文明生活方式的过渡中。

因此，本文将城中村定义为，在城镇化的不断推进中，在城市区域内，原来的传统村落向城市社区转变，农民转变为市民，抛弃原来的传统农业经济，向第二，第三产业发展，融入城市生活的同时还保留着一些传统农村习性，这样的一种特殊区域称为城中村。

城中村改造的最终目的是让它与城市完全融合，最终成为真正的城市社

（二）城中村的特征

在我国城镇化的快速发展中，各大城市涌现了大量的城中村。由于地理环境同，各地文化风俗不同，所以，各地城中村的具体特征也不同。然而，经过总结分析，能够发现他们的共同特点：

（1）落后的管理方式。虽然城中村已包含在城市范围内，但大部分的城中村仍然属于村集体管理。村委会依然对城中村的大小事务拥有话语权，村委会在选举上甚至会出现任人唯亲的恶劣现象，这对城中村的改造是十分不利的。

（2）环境脏、乱、差。从空间上来看，城中村已是城市的一部分。但它的住房建筑远达不到城市建筑的标准。城中村中的住房大多保留了村民的原有住宅，多为平房或低层建筑，而且缺乏统一规划，给人的感觉是建筑高矮不一、参差不齐。城中村的基础设施也不够完善，造成垃圾乱扔，卫生环境差；消防通道堵塞，造成安全隐患；还有市民应享有的教育医疗条件也没有到位……这些问题造成城中村居民生活上的不便利。

（3）人口结构复杂。在城中村中常住的居民，除了原来的村民外，还包括大量的外来务工人员。城中村的原住民由于失去耕地，只能转而出租房屋以取得收入来源。大量的出租屋和低廉的租金吸引了大量的外来务工人员到这里居住。而本地居民和外来人员的文化素质普遍不高，造成房屋出租制度不完备，管理混乱，双方容易产生冲突。各类人群混居在一起，更难于管理。

（4）经济收入多元化。城中村表面上变成城市社区，实际上实行的还是以村集体为单位的集体制经济。有利的地理条件和廉价的租金是他们发展第三产业的条件，大部分的城中村居民的主要收入来源是出租土地和房屋获得的租金。还有一部分居民用政府给予的土地补偿金进行再创业，也能维持生活。因此，城中村居民的收入分为村集体经济分红、房屋租金、小规模商业以及外出务工所得。

（5）传统观念与现代文明的碰撞。城中村居民大多保留了传统的农村习性，但在城市中生活，难免受到了城市文明的影响。他们的生活方式和思想观念都在向城市文明靠拢，但长期的农村生活让他们一时还不能摆脱从小养成的习惯，从而衍生了种种问题。他们开始学会发展第二、第三产业来获取利益，但他们又不懂得现代化的管理，使得他们的利益不能实现最大化。换言之，城中村中的精神文明跟不上物质文明的发展。

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2.2 政府职能的相关理论

2.2.1 西方政府职能理论

（一）国家干预主义政府职能理论

国家干预主义政府职能理论产生于 16、17 世纪。它体现了重商主义的思想，强调政府对经济干预的重要性和必要性。他认为，货币是衡量一个国家富裕程度的标准，国家要通过对经济活动的干预促进经济的发展，尤其突出政府在对外贸易中的干预作用。19 世纪，黑格尔对国家干预主义政府职能理论做了更明确的阐述。他认为，国家高于社会，国家是理性的，而社会是非理性的，因此，政府必须对社会进行干预。黑格尔的国家干预主义的政府职能理论为现代政府干预理论打下了基础。

实际上，在 20 世纪初期，国家干预主义政府职能理论并不是主流。那时，自由主义政府职能理论占主导地位。但在自由主义政府职能理论的指导下，出现了市场失灵问题，经济危机，资本垄断，这些问题研究影响的经济发展。因此，有学者提出必须由政府干预来解决市场失灵问题。政府应扩大职能范围，尤其要发挥经济职能的作用，对市场进行干预，进行收入再分配，刺激消费，扩大内需。

（二）自由主义政府职能理论

自由主义政府职能理论起源于欧洲古典自由主义。它主张，政府权力是个人权利的让渡，政府权力是有限的，提出有限政府的观点。它规定，政府的职能只限于保障个人的生命权、财产权和自由权，不能干涉个人和市场的自由。政府的定位是“守夜人”，只是负责国家安全和个人权利的保障，禁止政府对经济的干预行为。但在经济的发展过程中，出现了市场失灵，这时国家干预主义政府职能理论占了上风。

到 20 世纪 60、70 年代，西方国家出现了“滞胀”现象，学者提出了政府失灵理论。人们开始对政府干预行为进行反思，在原来自由主义理论的基础上提出了新自由主义政府职能理论。该理论认为，政府由于本身的局限性，并不能真正解决市场失灵问题，政府权力过大会损害人民利益。

从西安政府职能的演变中可以看出，国家干预主义政府职能理论和自由主义政府职能理论是相对的，是政府管理的两个极端，单纯的强调政府干预或市场自由都不利于社会的发展。新时期政府职能的转变就要在这中间寻找平衡点，既发挥政府的宏观调控作用，又要引导市场的自主调节。

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3 城中村改造中政府应履行的职能...................... 18

3.1 政府职能在城中村改造中的体现..........18

3.1.1 经济职能..............18

3.1.2 社会职能...............18

4.西安市城中村实例分析...............22

4.1 西安市城中村改造概况..............22

4.2 西安市城中村改造的成功经验..................24

5.城中村改造中的政府职能转变.....................28

5.1 经济职能的转变........................ 28

5.1.1 加强土地管理，完善土地管理相关政策..................28

5.1.2 加强廉租房的建设和管理................28

5.城中村改造中的政府职能转变

5.1 经济职能的转变

5.1.1 加强土地管理，完善土地管理相关政策

集体土地转变为国有土地是城中村改造中的重要组成部分。如何加快土地的改造是目前政府需要解决的问题。关于土地转性的问题，简化审批手续，提高审批效率，是一个可行的途径。具体可参照《西安市棚户区改造管理办法》第四章土地利用的相关规定，采取政府公告和打包审批的办法，加快土地改造。

在与土地使用相关的问题上，可采取改造综合用地按项目核定成本结合区域土地出让市场价确定的办法，进一步补充完善城中村改造项目用地政策。因为人口核算造成的土地问题，可根据相关政策，重新核算安置用地和开发用地面积。

5.1.2 加强廉租房的建设和管理

为满足低收入群体对廉租房的需求，政府应当适当调整廉租房的配建政策，增加廉租房的配建比例，并出台廉租房的专项管理制度。

根据《西安市配建廉租住房实施细则》第三条，“配建的廉租住房在规划时要形成相对独立区域，集中单栋或多栋建设，便于管理。配建廉租住房由于规模较小，不能成栋建设的，可不在本项目中配建廉租住房，由项目实施单位向市财政专户缴纳配建廉租住房建设资金，由市房管局易地建设”。实际上，开发商建设住宅小区时，更追求集体规划，并不愿意专门建设廉租房，影响整体美观。因此，开发商多采用缴纳易地配件费的方式来躲避廉租房配建。但是关于易地配建费的管理，政府并没有明确的管理制度，这些资金是否用于建设廉租房以及廉租房如何建设，政府并没有进行公开。要尽快出台相关政策，加强对廉租房专项资金的管理。

根据《西安市配建廉租住房实施细则》第十八条，配建廉租住房由市房管局负责日常运营管理。租金管理按照《西安市保障性住房租金管理暂行办法》执行。但该办法在政府网站并未公开，，也没有详细的关于廉租房的管理制度。因此，对于廉租房建成后的管理急需出台相关管理政策，加强廉租房管理。

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结论

在新型城镇化的背景下，必须加快对城中村的改造。城中村的改造是一个极其复杂的过程，在此期间，政府遇到了重重困难。通过对西安市城中村改造的研究，得出了一些成功的经验，也发现了一些问题，并提出了相应的改变对策。在对西安市政府在城中村改造中政府职能转变问题的研究基础上，可以得出普遍意义上的政府职能转变方向：

（一）经济职能

政府的经济职能目前应侧重于宏观调控和引导方向。在传统的政府模式中，政府喜欢做“掌控者”，大事小事一把抓，这样不仅无法协调各方的工作配合和多方利益，也为政府增加了很多负担。现在，政府应当通过完善市场经济体制，提出相关经济政策，增加市场的能动性，鼓励民间资本参与政府经济活动。

经济职能体现的一个重要方面是对资源的合理配置。政府在经济活动中仍占主导地位，但要权衡多方利益，达成资源优化配置。

经济职能还有一个体现就是在市场管理方面。在市场经济的体制下，应当充分发挥市场机制的作用，来做到资源优化配置。政府在宏观上要总揽大局，对具体事务要下放权力，既要保证政府在市场管理中的权威性，又要跳出利益圈外，以进行公正的经济仲裁。

（二）社会职能

政府应当承担社会管理者和公共服务的提供者。这分别由政府的社会管理职能和社会服务职能实现。

社会管理职能是现阶段的政府职能的重要组成部分。现在提出了高效政府的概念，要想做到高效的管理，就必须有一套科学的管理体系，这有赖于法律法规和相关政策的建设和完善。在政策的执行上，政府应当体现出强势的一面，对相关法律政策要坚决落实，杜绝渎职行为。政府应做好领导规划工作，加强政府各部门间的协同合作。发挥政府各部门的能动作用，不仅能提高政府的工作效率，也能更好地为群众服务。

在新时期的政治职能理论中，服务型政府建设是大势所趋。政府为社会提供公共服务是服务型政府工作的重要内容。公共服务包含的内容很多，比如基础设施建设、社会保障体系、教育医疗福利等等。在提供公共服务的过程中，政府可以尝试调动市场资源生产公共服务产品。在政府担当服务规划主导的前提下，可以将公共服务外包，促进生产者之间的良性竞争，在市场的自动调节下，生产出最优的公共服务产品。

参考文献（略）