大连市政府绩效评估误差来源分析与矫正对策

1绪论

1.1研究背景

在创新时代的背景下,新的发展形势对我国政府有着许多创新性的要求,这就需要我们建立新的政府管理方式,以更好地推行落实科学发展观,深化政治体制改革及加快政府职能转变。对地方政府绩效进行评估,就是我国推行的一种全新的科学的行政手段。政府绩效评估,指的是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断,对政府公共部门管理进程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级,是运用科学的标准、方法程序,对政府工作尽可能准确的做出评价。政府绩效评估是公共管理领域中新兴的研究课题,建立在传统考核制度之上,又与传统考核制度不同,意在用更加全面综合的标准,来衡量政府的工作状况,从而进行政府机构部门间调整、筹划公职人员未来发展,制定科学可行的管理性策略。一言概括之,地方政府绩效评估工作,是一种检验政府工作能为,了解政府工作现状,以此来使政府做出调整,以更好的履行服务社会职能的以社会公众价值为核必的公共管理策略,是评估政府工作、科学调配人才及制定管理战略的标杆。

当前我国对地方政府绩效评估的研究,己经取得了一定成效。首先,各地方政府已逐渐开展政府绩效评估,与传统的考核制度相结合来反应政府的工作状况。其次,政府绩效评估的技术与方法有所推新,不断突破,评估的科学化程度提高。最后,评估更加趋向制度化、规范化,评估主体逐步走向多元化,地方政府绩效评估的发展日渐成熟。但是,在政府绩效评估领域,仍存在一些尚未解决的问题。譬如构建的指标体系不够完备,评估过程程序性不足,评估主客体、评估方式、评估环境的选择不恰当,评估进程的法律性保障缺失等等,但是在评估误差方面的研究,仍有许多进展不足之处存在,不足以解决当前的问题,还存在探索空间。并且,对于地方政府绩效评估结果误差的研究,是具有重大实际意义的,探究评估结果误差产生的不同维度的原因,对评估结果误差进行分类,及探究可以用来矫正误差产生的对策,这些研究可为地方政府的实际绩效评估工作提供参考,形成指导性后示。

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1.2研究意义

虽然现有的对于政府绩效评估工作的研巧取得了一定成果,但是探索的内容基本停留在绩效评估的理论性研究上,譬如评估指标体系的建设,评估流程的管理,制度化建设等,涉及政府绩效评估实践模式、评估结果误差方面的研究仍存在甚少。本文的主要研究意义,在于以下两个方面。

1.2.1理论意义

本文在现有的理论基础上,对评估结果误差展开研究,为误差产生的来源进行分类,分析不同维度误差间的结构性理论,并做出综合权衡,深化对政府绩效评估误差的基本理论研究,是对现有政府绩效管理理论的丰富与扩展。本文基于国外地方政府绩效评估研究工作取得的成果上,结合大连市政府绩效评估工作现状,深化了地方政府绩效评估的研究,为进一步的研究提供一定的参考依据。

1.2.2现实意义

大连市政府目前己开展政府绩效评估这项活动,取得了一定成效,提高了政府工作效率,但是由于内外部多种因素影响,仍存在诸多难处。对此,本文针对大连市政府绩效评估现状,分析评估结果产生误差的原因并提出可行的矫正对策,可以为大连市政府绩效评估形成指导,产生启示,为大连市政府提供决策支持。通过对大连市政府的绩效评估工作进行整体性分析,能够更加了解政府工作现状,更透彻分析绩效评估结果误差的来源,更切实提出矫正误差的对策,对地方政府绩效评估误差研究提供了重要的思考视角。

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2地方政府绩效评估偏差的理论分析

2.1地方政府绩效评估的两难困境

2.1.1政府绩效评估指标体系设计的科学原则与兼顾难题

(1)设计绩效测量指标的SMART原则

在地方政府绩效评估工作开展之初,首先要构建一个评估指标体系,地方政府依此来对各部门进行绩效评估。指标体系的设计,首先应遵循SMART原则。SMART原则中的S代表Spedfic,具体的,即评估指标的设计要全面具体,具有高度明确性,不可笼统设置,模棱两可,只有指标具体化才能够使得绩效评估工作目标明确。M代表Measurable,可测量的,即评估指标必须是能够测量得出的,设计中应尽可能使指标量化,这样更易于测量,提高评估结果的真实性。A代表Achievable,可达到的,这意味着评估指标不应设计过高,超出能力限度,这会给评估工作造成不小的困难,使之无法顺利进行下去。R代表Relevant,相关性的,即评估指标的设计要遵循产生、结果与目标的相关性,不应独立于系统之外存在。T代表Time-specific财效性的,即设计出的指标要有具体时间限制,以便在评估过程中清楚掌握任务的轻重缓急。

(2)其他重要的原则

除了SMART原则之外,在地方政府进行绩效评估时,还应遵循其他的重要原则,比如容易理解原则,即指标的设计应尽可能清晰,容易被理解,让社会公众易于理解哪些指标被测量了,哪些指标的结果被发布;有效数据的容易收集原则,即对于评估有效的信息数据,应该容易被收集到;操控性原则,即尽量少收集那些易于被有关部门操控的数据,保证测量数据的准确有效性;综合性原则,即绩效评估指标的设计应全面均衡,指标应包括正面效果指标和负面效果指标,以此来提高评估结果的可靠性;收集数据的成本原则,即控制数据收集过程的成本,使之在可接受的范围之内。

由于上述原则并非是完全兼容,因此政府的绩效评估在具体实施的过程中,往往面临着各种原则兼顾上的两难困境,需要对其进行相应的权衡和取舍。

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2.2地方政府绩效评估误差的来源分析

对地方政府进行绩效评估,是一种对政府工作进行的检验,以便于更好的安排政府部门的内部管理事物,设计公务人员的发展规划和为体系制定科学的管理策略。但事实上,由于条件的尚未成熟,内外部多种环境因素的限制,评估产生的结果会与地方政府真实绩效之间产生一定的偏差,这就造成评估结果无法真实反应地方政府工作现状。针对于绩效评估结果误差产生的来源,可以从三个维度进行分类,即信息维度上的误差来源、社会维度上的误差来源、政治维度上的误差来源。下面将分别从这三个方面来对误差来源进行分析。

2.2.1信息维度的误差来源

第一,评估指标设计上产生的误差。在地方政府的绩效评估工作实施之前,需要先设计一个具体的评估指标体系,以给评估设立一个参考标准,使之有据可依。但事实上,设计一个全面均衡的评估指标体系,在现阶段现有条件下,并非易事,设计上稍有偏差,则会导致评估结果的误差产生。实际中,对地方政府进行绩效评估,一般用王级指标来进行,王级评估指标与一级二级评估指标相比,有更加明确的界定,更加具体的参数,能使得到的结果更加真实有效,但是,这也并不能完全避免误差的产生。同时,指标设计中各项指标的权重分配也会对评估结果产生影响,设置有所偏颇,就会造成结果误差的产生。此外,地方政府绩效评估的指标,需要经过信度和效果的双重检测,之后再投入使用中,但是这种检验,需要投入大量的时间,需要基于足够充足的经验,需要耗费相当程度的精力,这些实施起来都具有相当的困难,因此,在评估指标的设计上易导致评估结果产生误差。

第二,评估数据不精确对结果造成的误差。政府用来进行绩效评估的数据,部分来自于统计局提供的数据,这些数据由于是官方提供,往往没有经过检验就投入使用,若其中数据有误,那么则会对评估结果的准确性产生影响。此外,评估数据还来自于各政府部门的申报,但是在此过程中,会有诸多问题产生。有些正向的考核数据难以提供证明材料,有些负向的考核数据容易被瞒报,甚至有时有些考核数据容易受到操控,这些原始数据上的偏差都会对最终的绩效评估结果产生影响。

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3大连市政府绩效评估误差的经验分析............17

3.1大连市政府绩效评估的现状.............17

3.1.1大连市政府绩效评估的背景............17

4大连市政府绩效评估结果误差矫正对策..............50

4.1信息维度的误差矫正对策............50

4.2社会维度的误差矫正对策..............50

4大连市政府绩效评估结果误差矫正对策

4.1信息维度的误差矫正对策

第一,针对于指标设计方面给评估结果来带的偏差,结合大连市政府绩效评估工作现状,相应的矫正对策如下。合理优化绩效评估指标的设计,使之更科学有效,考核指标在设计上要清晰且具有区分度,要具有代表性,能够反映被评估部门的工作重点和主要职能。要使设计出的用于评估的指标体系全面均衡,适当加入考核社会民生类的指标。此外,考核指标的设计应尽可能的具体有效,由于人的理解能力有所差异,若笼统设置可能因理解不同而无法突出评估重点。还应避免设计可测性较差、目标过高的指标,使评估指标的设置对于结果获取具有高价值性。评估指标的设计,是现阶段大连市政府绩效评估工作中的一个难点,也是关乎于评估结果准确性的要点,每年年初评估工作开展之时,政府绩效评估办公室都要根据上一年的指标,上一年的评估反馈来设计当年的评估指标体系,在此之中,应尽可能使得评估指标涵盖广泛,全面均衡,在有一定共通性的基础上建立考核区分度,能够反映各部口的工作重点和主要职能。

第二,对于考核数据不精确对评估结果造成的偏差,相应的矫正对策如下。严格注重考核数据的精准性,大连市政府绩效考核办公室,用来进行评估计算的数据,多数来自于统计局提供的数据,对于这些直接用于评估中的一手数据,应反复核实其是否准确,在确定其精准性之后才可纳入使用。同时,还有部分数据来自于各单位的申报,这些评估数据容易被操控,对此,要加强评估中的查访核验环节,坚决杜绝欺瞒虚报现象。此外有些正向的考核数据难以提供证明材料,对于这种难以判断的模糊数据,尽可能设置统一转换标准,使之更具象,易于评判。

第三,对于指标权重设计不够合理对评估结果造成的偏差,相应的矫正对策如下。评估指标体系由多方面构成,包括指标考核成绩,领导评议,及社会公众评议,这三者在评价中的权重设置,必须做到科学合理。对于不同部门的考核,比如区市县政府考核、市政府各委办局的考核,应根据实际情况设计各项指标权重,不能一概而论,笼统设置,促使评估结果更加真实有效。同时,在设计权重分配比例时,可多方征集群众意见,还可与島校学院进行合作,共同努力设计出结构合理的指标权重。

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结论

本文的结论主要有:

(1)基于现有的绩效评估研究成果,通过对评估结果误差来源的分析,提出了结果误差在三个维度上的来源框架,即信息维度,社会维度及政治维度。信息维度上的误差来源主要包括评估指标体系的设计、评估数据的有效性等,社会维度上的误差来源包括公众评议环节对评估结果的影响、评审者受到社会关系影响等,政治维度上的误差来源包括领导导向高于科学导向、评估中缺乏程序上的政策等。

(2)通过发放调查问卷,对问卷结果进行分析总结,得出影响大连市政府绩效评估结果,使之与政府真实绩效之间产生误差的因素主要有五项,按照选择比例由高到底,分别为;指标设计带来的偏差、综合评价中主观性带来的偏差、考核数据不精确带来的偏差、外部评议带来的偏差及指标权重设计不够合理。

(3)在指标设计带来的偏差这个方面,其背后主要的影响因素有四项,按照选择比例由高到底,分别为:考核指标难以反映部门的工作重点和主要职能、部分考核指标的可测性差、考核指标设计不够全面,譬如社会民生类的考核指标设置过少及部分考核指标不够具体,同一指标下重点考察内容可能因人理解而异。在综合评价中主观性带来的偏差这个方面,其背后主要的影响因素有三项,按照选择比例由高到底,分别为:领导考评时更关注自己交代任务的完成情况、不同的评审者对绩效、职责或同一指标的理解可能不一样及评审者会受到社会关系的影响。在考核数据不精确带来的偏差这个方面,其背后主要的影响因素有三项,按照选择比例由高到底,分别为:有些考核数据容易被操控、有些负向的考核数据容易被瞒报及有些正向的考核数据难以提供证明材料。在外部评议带来的偏差这个方面,其背后主要的影响因素有两项,按照选择比例由高到底,分别为:公众对政府当前的工作重点和现行政策不是十分了解及公众经常容易混淆某些政府部n的职责与职能划分。

参考文献（略）