政府购买社区居家养老服务问题研究——以石家庄市裕华区为例

1  绪论

1.1  研究背景

1.1.1  理论背景

理论研究表明，政府向非政府组织购买公共服务是提升政府服务效率、提高服务供给水平的一种有效选择。中国各地顺应西方国家在公共服务提供方面的市场化的时代潮流，相继在试验城市推行。社会组织承接一部分政府职能，并分担大量的具体事务，政府就可以把更多的精力和时间投入于公共政策的制定和实施的监督等方面。这样，政府一方面可以从全局上控制公共服务的供给，另一方面也有利于提高政府服务效率。随着时代的进步和人们思想觉悟的提升，人们对提供的公共服务的质量要求愈加精细化和多样化，人民日益增长的需要和现实中政府低效率、高成本地提供公共服务的矛盾越来越突出。政府向社会组织购买公共服务这一举措能有效地缓解这种矛盾，有利于政府向“有所为，有所不为”的服务型政府转变。

国外学者在居家养老方面进行了大量研究，主要是从公共服务的涵盖范围、购买的种类等方面着手，而国内学者大多是在政府购买公共服务方面或者是居家养老服务这两方面任选其一进行单一的研究，将两者的发展路径有机结合的研究甚少。由于中国社会是个人情社会，邻里守望相助的传统伦理观念较强，以家庭作为养老环境的社区居家养老更能使老年人的心情愉悦，并且通过引入专业机构针对多种多样的需求提供因人而异的服务，弥补了家庭养老服务能力的缺失。

1.1.2  实践背景

目前，我国人口高龄化趋势越来越明显，低出生率低死亡率的现状使我国进入老龄化社会。2004 年，80 岁以上老年人数占 65 岁以上老年人数的 15.  77%，且年增长速度为 5. 4%①。20 世纪 80 年代的“独生子女”政策强制降低了出生率，老龄化问题使“人口红利”消失殆尽，导致了“未富先老”的局面②。

以养老机构和床位数为例，目前，中国共有老年人养老福利机构 3.8 万个，养老床位 120.5 万张④，发达国家平均每千名老人占有养老床位数 50-70 张，而基于我国人口基数大、老龄化速度快的国情，我国平均每千名老人拥有床位仅有 8.6 张，差距显而易见。在《我国城市居家养老服务研究》中提到全国城市老年人空巢家庭比例为 49.7%，有居家养老的意愿的老年人占 85%以上，而在养老机构养老意愿的老年人才占 6%-8%。正应了全国老龄委的预言，人口老龄化的银发浪潮社会现状是中国社会发展的桎梏，中国政府将在未来几十年内持续面临如此庞大的养老压力，如何妥善解决社会养老问题是政府面临的又一大严峻挑战。

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1.2  研究意义

1.2.1  理论意义

本文主要研究社区居家养老服务，把政府购买的范围缩小到社会组织提供的养老服务这一层面上来。国内研究政府购买居家养老服务的学者本就不多，而探索因地制宜的购买流程、购买方式、质量评估等方面就更是寥寥无几。本文通过对政府购买社区居家养老服务的理论和国内外的实践的梳理、对照，反思在石家庄裕华区的实施过程中的问题所在，通过提出完善购买过程的对策，勾勒出它的可持续发展路径，力求在理论工具上做出有所裨益的补充。

1.2.2  现实意义

低出生率、低死亡率导致的人口老龄化问题是各国面临的共同议题。老年人口数量的剧增导致的人口老龄化问题给各国政府带来了严峻的挑战，而政府通过向社会组织购买社区居家养老服务，可以缓解社会的养老压力，促进了政府与社会组织的合作，并为其发展留下了广阔的空间。第一，政府作为服务购买方致力于提高政府决策的科学化、高效化程度，通过与社会组织的职责分担也能够分担社会养老压力；第二，通过对服务提供方社会组织的政策、资金扶持能促使原本零散、业余的小组织走向整合、合并的道路，给社会组织的发展壮大提供了良好的机遇；第三，社会组织的整合重组、发展壮大，可以为大量的失业人员提供再就业平台，缓解社会就业压力，维护社会稳定团结；第四，也是最根本的，作为服务接受方的老年人能够获得专业、优质的服务，是最终的受益人群。本文的切入点是石家庄裕华区的案例，现实意义在于从政府、社会组织、监督方和老年人这四个角度分析产生问题的原因，并提出改进的对策。

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2   政府购买公共服务的相关理论

2.1  相关概念的基本内涵界定

本章节界定了居家养老服务、社会组织和政府购买居家养老服务这三个概念，并指出各个概念在本文中的具体所指。

2.1.1  居家养老服务

目前对居家养老服务的定义学者们各持己见。王丽好指出，“居家养老是在传统家庭养老功能削弱，机构养老又弊端频出之后所提出来的‘第三种选择’，而居家养老模式是集家庭养老和社会养老的优势于一体的一种模式”①。杨宗传提出，居家养老是指老年人在自己家享受由中标的社会组织提供的服务。鞠秋锦和邓卫华形象地称其为“没有院墙的养老院”，即老年人在家中享受的社会化养老模式。

本文中的居家养老的核心是家庭养老，主要内容为日间照料、生活护理、家政服务等，并引入专业服务机构的体系。

2.1.2  社会组织

社会组织是为了实现共同的特定目标而有意识形成的稳定的群体，包括企业、学校、医院、社会团体和一些新型的社会组织形式。本文所指的社会组织的主要特征有：第一，有明确和详细的组织目标，人们为了实现某个特定的组织目标而共同从事某种活动；第二，，组织成员是相对固定的，且组织成员很明确自己属于某一组织，组织对于成员的资格的取得一般要进行考核与审查；第三，组织结构制度化，职位层级明显，分工明确，这有利于实现特定的目标并提高活动效率；第四，行动规范大多以章程的形式出现，较为普遍化，作为成员进行活动的依据规范成员的行为，并且有明确的奖惩制度；第五，开放的系统。一个社会组织要想长久的存在并运行下去，绝不能故步自封。

2.1.3  政府购买居家养老服务

政府购买居家养老服务是政府以老人为主要服务对象，依托社区和社会组织实施的养老服务项目，主要任务是使各个政策脚踏实地的落在实处，政府也要在资金投入和资源整合这两方面有所建树，其类别与形式具体如下：

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2.2  新公共服务理论

新公共服务理论认为，公共管理者应该建立一些专门的公共机构主要承担为公民服务的职责，在政策执行时也要向公民放权，他们要具有完善的整合力和回应力。

登哈特夫妇提出了新公共服务的七大原则：（1）服务而非掌舵。要帮助公民表达和努力保障他们的共同利益，是服务，并不是对社会发展的掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品。政府的作用将体现在让人们共商社会发展方向，建立社会远景目标，实现公共利益；（3）需要思考具有战略性，行动具有民主性。培养公民领袖，带领广大公民参与到执行中来，激发公民自豪感和责任感；（4）树立为民服务的理念，而不是顾客；（5）责任是各方面的。我们应该关注市场、标准和公民利益；（6）多重视人而不只是重视生产率；（7）重视公民权利和公共事务。

新公共服务理论为政府购买社区居家养老服务提供了理论依据，为建立新型服务型政府开拓了新的思路，有助于政府转变服务理念，坚持服务而非掌舵、维护广大公民的共同利益，重视责任，以人为本。

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3 石家庄市裕华区政府购买社区居家养老服务的现状 ........................... 13

3.1  石家庄市裕华区政府购买社区居家养老服务的现状 ...................... 13

3.1.1  政府购买社区居家养老服务的方式 ............... 14

4  石家庄市裕华区政府购买居家养老服务存在的问题 .................. 18

4.1  服务方式简单划一，缺乏创新 ........... 18

4.2  购买程序不够规范，容易滋生腐败 ................ 18

5  完善政府购买社区居家养老服务的对策 ...................... 22

5.1  服务购买方：政府 ................. 22

5.1.1  完善相关法规政策，建立明确的制度化的购买程序 .................. 22

4   石家庄市裕华区政府购买居家养老服务存在的问题

通过对服务的购买者政府相关负责人、服务提供者社会组织负责人及其工作人员、服务的消费者老年人进行深入的三方访谈，并借鉴英国、美国、日本等发达国家和上海、宁波市海曙区等国内先行试点的地区的政府购买社区居家养老服务的有益经验，分析出石家庄裕华区政府购买社区居家养老服务中存在的以下几个问题。

4.1  服务方式简单划一，缺乏创新

与国内宁波市海曙区的“义工银行”服务模式和上海市的“居家养老服务券”模式相比，石家庄裕华区的政府购买服务方式还比较单一。“义工银行”，就是招募经过培训的较为专业的义工，在《居家养老义工服务卡》上记录每天的服务内容、时间、体会，每三个月评定一次服务质量，统一记录存入档案。“义工银行”储备了很多养老资源，多年后，当义工本人需要享受服务时，再无偿为其提供相应的养老服务，相当于支取服务。上海市的“居家养老服务券”模式是以“服务券”的形式将补贴发放给老年人，兑换社区居家养老服务，补贴不能以现金或者实物的形式发放，也不得用于抵扣老年人自请保姆的薪酬费用、助餐服务的伙食费以及养老机构的伙食费、床位费、管理费等其他费用。

社会组织的工作人员向老人提供上门服务时，简单划一、缺乏创新的服务方式容易产生一些常见问题，例如：社会组织工作人员长期提供单一的服务内容，难免产生厌烦情绪，导致与受服务老人的口角，影响服务质量；老年人接受特定的服务内容，但老年人又具有各自的特殊性，有很多切身需要的服务无从提供等等。

石家庄市裕华区政府购买服务的过程的规范化水平不高，访谈 1 中提到的这些不规范的操作，如没有严格的程序规范、没有成文的政务公开的规则、对购买服务的程序没有做到及时公开、政府对社会组织的公开招标不够透明、容易存在暗箱操作、寻租的现象，滋生腐败，都严重影响符合条件的社会组织的招投标积极性，阻碍政府购买更好的居家养老服务给公众，影响政府的工作效率和政府购买公共服务事业的健康发展。只有具备公开透明的购买程序才能保障政府购买居家养老服务落到实处，积极健康的发展。

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5   完善政府购买社区居家养老服务的对策

目前，国家法律、法规对采购流程、资金使用标准等方面的规定不够规范。以下从不同的视角出发，提出如下对策。

5.1  服务购买方：政府

新时代背景下，政府要服务于人民，服务于社会，真正向服务型政府转变，具体做法如下：

5.1.1  完善相关法规政策，建立明确的制度化的购买程序

英国颁布了一系列的社会保障制度，如《慈善使用条例》和《伊丽莎白济贫法》，表明政府要构建“从摇篮到坟墓”的福利社会的决心。日本政府健全和完善了国家层面的为老服务法律法规，推动了养老事业的发展，促成了养老服务的法制化，具体内容如下表：

在我国，要完善《政府采购法》中的相关法律条款，明确规定物品以外的（如服务）商品采购流程、评估标准等细节，丰富购买的具体内容，其他法律法规做补充。各地政府应因地制宜地制定相应的实施细节、规则，特别是内容、评估标准、评估依据和意见反馈渠道等。

首先，明确规定政府购买公共服务主体为使用政府财政资金承担公共管理与服务职能的行政企事业单位和社会群体组织；其次，及时修订购买目录。为了保证购买的透明性，政府应按照上一年的采购情况根据实际需求修订购买目录并做出规范化的财政预算，及时向社会公开；最后，严格规范购买流程。在西方，政府先向社会公布政府购买服务的预算、价格和数量等指标，然后社会组织通过竞标取得政府拨款，再按照合同执行。但在我国，购买方提交服务需求计划，向政府报批，然后公开需求的标准、预算和服务要求等，通过公开招标来选择提供服务的社会组织进行购买。

参考文献（略）