广州市南沙区镇街政府绩效考评实证研究

第一章 绪论

1.1 研究背景和意义

二十世纪六十年代后，西方国家出现了用企业家精神重塑政府的呼声和潮流，强调政府行政的效率和效果。在这样的背景下，政府绩效考评作为一项政治活动和有效的政府管理工具蓬勃开展起来。上世纪九十年代初，美国颁布《政府绩效与结果法案》，确定了绩效考评的法制化，对之后的政府绩效考评在全球的推广产生了重要影响，亚太地区也引进该考评工具。

在我国，对政府绩效考评的研究和实践始于上世纪末，并首先由部分地方实践，随后被国家所认可和推行。2005 年 3 月，国务院政府工作报告中首次提出要“抓紧研究建立科学的政府绩效评价体系”，这被视为政府绩效考评在我国推行的开始。此后，连续多年的政府工作报告，都对推进政府绩效考评工作提出了要求。党的十八大报告指出“要创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以积极增长速度评定征集的偏向”。这一系列的举措，都将政府绩效考评引向深入。在地方，上世纪 90 年代就相继开展了政府绩效考评实践工作，涌现了“珠海模式”、“兰州试验”、“广东试验”等诸多成果。

但诸多实践中，关注点主要是在县级以上政府及其相关部门的绩效考评，作为中国政权末梢的乡镇一级政府绩效考评研究较少，在实践中都是作为县级政府绩效考评的组成部门而纳入。为更好的以绩效考评找出镇街政府的绩效，纠偏镇街政府职能的“缺位”、“越位”和“错位”等状况，本研究以镇街为切入点，结合自身工作岗位能够较好的获得相关第一手资料，以广州市南沙区镇街为切入，研究讨论镇街的政府绩效考评问题。

作为国家级新区和自贸区的所在地，服务好经济社会转型发展，提升人民大众的福祉，保护好生态环境，是政府应尽之责。而这一些都可以从政府绩效可以体现，并通过对政府绩效的考评加以引导。为就政府绩效考评而言，近年来，南沙区做了许多有益探索，取得了可喜的成绩。但也必须看到，由于起步较晚、底子较薄，南沙区的政府绩效管理与全国许多地方一样，仍然存在许多问题和不足，亟待改进。撰写本文是希望利用自己在多年来从事组织人事工作的优势，以南沙区镇街政府绩效考评的现状为切入点，掌握更多第一手资料，深入分析当前南沙区镇街政府绩效考评存在的问题，并提出对策建议。因此，系统深入挖掘和探讨南沙区镇街政府绩效考评深层次问题并提出解决的思路办法，对南沙区的开发建设具有重要的现实意义。对进一步完善南沙区政府绩效考评机制，深化政府绩效考评的内涵，也具有一定的理论价值。

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1.2 核心概念界定

1.2.1 政府绩效考评

绩效一词来源于管理学，是指完成工作的成绩、效率与效果，蕴含投入产出比，结果所产生的影响等意义。说到绩效人们往往与效率相比较，尼古拉斯·亨利指出：“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化”。就此而言，绩效的内涵比效率更为丰富。就政府绩效而言，不仅包括政府工作的效率，还包含政府工作所产生的效果，即人们对政府工作的满意度，等等。更进一步，政府绩效不仅涉及数量，更注重质量品位。也就是说，政府绩效即是政府在社会经济管理活动中的效率、效果、效益和效能，亦是政府在行使其职能、实施其意志过程中所体现出的管理和服务能力。与此相类似的一个概念是行政效率，其是传统行政管理的核心概念，所关注的是效率本身，注重点在于行政资源的“投入产出比”和办事的速率，所指向的往往是通过组织、领导、人事、体制等内部机制因素来体现，而政府绩效则不仅仅关注政府行政的内部机制，更加关注政府与社会、公民的关系，并以此为评价的最终标准。

有组织就有考评，政府作为一个公共部门，理应接受被服务者的考评。政府绩效考评，也被称为政府绩效评价，两者常被不同的人相互交替使用，本研究将两者视为同一概念。因为广州地区习惯使用“考评”、“绩效考评”，所以本研究采用“政府绩效考评”的表述。

美国 H.Hatry 教授认为，绩效考评就是对服务或项目的结果和效率进行的定期评价。蔡立辉教授认为绩效考评就是：根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。与本研究息息相关的概念还有政府绩效考评，再从该概念进一步理解绩效考评。中国行政管理学会联合课题组将政府绩效考评定义为：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。范柏乃教授通过综合政府绩效考评的各种定义得出，所谓政府绩效考评是根据统一评价指标和标准，按照一定的程序，通过定性定量对比分析，对某评价对象(政府或政府部门)一定时期间的业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程；周凯教授认为:“所谓政府绩效评价就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系,对照统一的标准,按照一定的程序,通过定量定性对比分析,对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判，由此从表面看来,就是对政府绩效进行评价和判定。”

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第二章 政府绩效考评的理论、方法与经验

2.1 理论基础

政府绩效考评发端于上世纪 60 年代，作为与政府绩效管理并行的管理工具，经过不断的实践，已成为考评政府的有效手段。

“绩效”的理念源于企业，经发展成熟逐步被公共管理领域所引用，在政府管理方面两相结合产生了“政府绩效”的概念。随着，上世纪 60 年代在公共行政、公共管理领域发生的一系列革命，产生了新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论，为政府绩效考评的发展奠定了理论基础。与这些理论向对应，政府绩效考评被认为本质上是将以往的权力委托制改变为目标管理和业绩评价制，这种转变体现民主化和信息化的要求。

新公共行政理论是相对于传统的公共行政理论而言的，主要是为了改良传统行政理论注重行政管理的效率、经济与协调性，而忽略了社会公平的现实。与传统公共行政理论相比，新公共行政理论将社会公平引入公共行政中，作为新公共行政理论的基本目标，与传统公共行政理论相结合形成了新的现代化的公共行政价值体系。新公共行政理论的兴起，使政府的管理活动和运行机制都十分强调社会公平的价值导向，要求政府的行政权力和公共服务要倾向于弱势群体，促进建立公平正义的社会，为政府绩效考评的发展奠定了理论基础。

新公共管理理论的兴起，直接影响了西方国家的政府管理，它认为政府作为公共产品的提供部门，应重视管理的产出和收益，关注公共产品的效率和质量，政府的管理活动应该是以结果为导向和遵循顾客优先的原则的。该理论所倡导的结果导向和顾客优先原则对政府绩效考评产生了重要影响，尤其在考评体系设计上，纷纷引进结果导向和顾客优先原则的指标。而这些指标的设计又要十分注重他们的“可测量性”，从而使政府管理的绩效可以量化考评，进而可以清楚明了的知道政府的活动是否真正的体现作为行政机关和管理部门的责任。

新公共服务理论是在总结反思新公共管理理论的不足的基础上产生的。新公共服务理论的核心在于：政府的主要职能不是制定政策，而是提供公共产品与公共服务，奉行服务理念；强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、公民的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。进一步而言，政府的职能要由掌舵转变为服务，政府服务要以公民、公共利益为导向，建设服务型政府，确保民主、公民与公共利益等核心目标的实现。对于政府绩效评价而言，新公共服务理论强调考评应该加强对公共服务方面的指标的评价，并确定公民在考评体系中的主体地位。

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2.2 考评方法

政府绩效考评是一项系统工程，科学合理的考评方法有助于考评结果的公正、合理，确保考评的公信力。随着政府绩效考评相关研究和实践的发展，多种考评方法已被实践运用，概括而言，主要有两种方法：包括定性的考评方法和定量的考评方法。

2.2.1 定性方法

政府绩效考评的定性方法，是指以现有的文献资料或调查材料为依据，对政府绩效运用演绎、归类、比较、分类等方法，以判断政府绩效的实现程度。关于定性的方法有很多种，这里仅选择主要比较常用的几种加以介绍。

文献分析法。它主要是指通过收集现有的各类文献资料，从中查找出对政府绩效考评有价值的资料，包括学术文献和其他有价值的文字资料（如年鉴、地方志、各类档案等）。通过对所掌握的文献资料的整理、分析、归纳、总结，以使考评的内容得以理清，明确其中的逻辑，建立相关考评体系（如指标体系）。

德尔菲法又名专家意见法。它是依据明确的、系统的程序，通过专家们以匿名的方式发表意见，该环节的关键在于参与讨论的专家团队成员间相互是不发生接触联系的，成员间不能就该问题进行互相讨论，以此保证意见的独立性。经过多轮反复的收集专家们的意见，直到专门们确定个人的意见为止，最终形成专家团队的综合意见。这是政府绩效考评指标体系及指标权重构建的重要方法，那些趋于同一的意见即可确定为考评指标和指标权重。

360 度考评法。它是一种在人群众各个层面和各个角度收集有价值的信息来进行综合考评的方法。该方法的核心是构建了多元的考评参与者，既包括被考评人本人，也包括与被考评人有密切联系的人，从而形成内外结合、上下联动、正反共存的多维度意见，以保证考评的全息性和客观性。

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第三章 南沙区镇街政府绩效考评体系及考评结果分析............... 17

3.1 南沙区镇街政府绩效考评体系分析................17

3.1.1 考评体系设计思路和考评机制实施步骤...........17

3.1.2 考评主体、对象和内容...................20

第四章 南沙区镇街绩效考评的影响因素及存在的问题与不足.............. 34

4.1 影响考评结果的主要因素.....................34

4.1.1 政府职能定位................34

4.1.2 考评组织模式....................35

第五章 完善南沙区镇街政府绩效管理及绩效考评体系的对策建议...................39

5.1 完善镇街政府绩效管理的对....39

5.1.1 加强政府工作的平衡协调...........39

第四章 南沙区镇街绩效考评的影响因素及存在的问题与不足

4.1 影响考评结果的主要因素

综合分析南沙区 2013 年镇街政府绩效考评结果，从整体得分情况来看都比较高，但是从细微之处比较发现，其中的一些因素对现在的结果产生了一定的影响，下面对几个比较主要的因素进行具体分析。

4.1.1 政府职能定位

本研究针对的是镇街政府，严格来讲镇政府和街道办是不一样的两类主体，但他们又有共同之处。不同之处在于，镇是我国最基层的一级政府组织，具有法定职权（《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对镇政府的职权作了具体规定），具有独立的行政管理与决策权。一般情况下处于城市的边缘，下辖若干行政村，辖区内农村人口较多，少数镇也辖有居民社区。主要职责在于负责辖区内的经济社会发展，履行作为一级政府的职能。街道办是不设去的市、县、市辖区政府的派出机构，具体职权因地方而设置不同，不具有独立的行政管理和决策权，一般情况下处于城市的中心地带，下辖若干社区居委会，少数街道办也辖有极少数的行政村。主要职责为在市、县、市辖区政府的领导下，协作做好社会管理方面的工作。两者的共同之处在于一般行政级别相同，都属于处级，承担的职能部分是共同的。

正因为镇街二者在职能上的差异，所以对他们二者的考评结果也存在一定的差异，虽然在业绩指标上进行了有差别的设置，但是最终考核结果的差异还是在所难免。从2013 年考评总结果看，业绩指标和重点工作完成情况两个指标得分明显低于其他镇的得分，只有 G 街道的成绩稍微靠前，这就和二者的功能差异有关，主要体现在街道办主要负责城市居民社区的管理服务工作，这方面的工作成效不那么容易显现，而使得分偏低。再从群众满意度得分看，街道的得分显著低于镇的得分，只有 F 镇得分是低于街道的，这是因为街道处于城市的中心，所辖居民的素质较高，而高素质的人往往对政府的服务等各方面要求较高，因而会给街道办打较低的分数。而领导班子共性工作和领导班子自身测评，主要是针对领导班子的测评，领导班子的建设不因组织的职能和管辖的人员而异，因而在总体得分上基本分布均匀，不如上述 3 项所表现出来的那么显著。

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第五章 完善南沙区镇街政府绩效管理及绩效考评体系的对策建议

5.1 完善镇街政府绩效管理的对策

如前所述，从考评分值上看，各镇街的年度绩效考评得分都趋于满分，不可谓不高。但从存在的问题看，分值高并不能完全对等政府绩效高，只能说从现有的指标体系及评价机制得出的分值较高。换言之，就是南沙区镇街政府绩效还可以往更深的角度去挖掘提升，以利于社会的发展，提升群众的幸福感。因此，摆在南沙区镇街政府绩效面前的一个突出问题就是如何利用已有机制建立完善适合自身具体情况的绩效考评体系，发挥绩效考评作为“指挥棒”的最大功效，更进一步提升镇街政府的绩效。

5.1.1 加强政府工作的平衡协调

绩效考评价值的导向作用不言而喻，在当前政府绩效考评要坚持合理的价值导向，引导服务型政府建设。一方面，要坚持公平、和谐的导向。政府的服务工作要始终立足于服务群众，积极维护公平、和谐的社会环境，其中最关键的是要维护人民平等的权利，维护公平合理的分配制度，创设人人平等的机会，维护司法的公正。而政府绩效考评指标就是上述这些价值的体现。另一方面，要坚持平等合作的价值理念。这包括政府和公民间的平等合作，处理好政府与公民的关系，树立公民至上的价值观。还包括人与自然的合作相处，也就是说人类的生产生活要尊重自然，不能逾越资源、生态和环境的承载能力，要善待自然，与大自然和睦相处。在政府绩效考评中，，设置生态环保方面的指标，就是对政府和人民群众行为的引导。

5.1.2 强化考评的绩效导向

政府绩效考评的对象是政府，考评的内容包括政府业绩、行政效率、政府效益、政府成本，涉及经济绩效、政治绩效和社会绩效三个方面，这些主要表现为政府提供服务的数量和质量，政府的投入与产出的比例，政府的产出与客观效果的关系，以及政府行为与资源消耗的比例等关系问题。这些问题这构成了对政府行为的一种导向，即绩效导向。

从当前南沙区镇街政府绩效考评体系看，主要针对政府正在做什么，较少深入去考虑政府所做的这些结果及其应该做的内容的关系问题，也就是说绩效导向尚未明显。因而要进一步提升镇街政府的深层绩效，要更加树立以绩效为导向的政府管理。第一，进一步完善镇街政府绩效考评机制，营造良好的政府绩效考评文化氛围。通过确定合理的体制机制，形成从普通公务员到领导干部、从个人到政府部门都心系绩效，以绩效为行动指挥棒的氛围。第二，以绩效考评促服务型政府建设。建设服务型政府，为社会大众提供高质量的公共产品是政府的基本职能，政府绩效考评应从考评政府“正在做什么”向“正在做什么”与“应该做什么”之间的差距转变，而这个“差距”便是政府转变职能，提高绩效的指挥棒。第三，以满意度为导向促环境建设。这里的环境包括人文环境和生态环境，是社会大众普遍关心的问题，也是社会大众最能切身体会到的问题，而社会大众满意与否最能反映政府工作的绩效，因而要在环境建设方面尽可能的满足社会大众的需求。

参考文献（略）