基础教育管理信息化设置分析(2)

四、调研过程

（一）第一轮调研———指标体系搭建阶段

1.调研工作安排

本轮调研主要目的在于收集教育相关机构有信息化需求的教育管理相关职能的内容及划分方式，进而确定与职能对应的信息化功能如何评价。在基础教育领域，教育相关机构可被划分为两大类：各级教育管理部门以及具体教育机构，如学校。在江苏省教育管理信息中心的要求下，就教育管理部门而言暂先选取区县一级进行指标体系的研制。就具体教育机构而言，普通中学与普通小学是最为庞大的两类，理所当然首先要进行指标体系的研制。课题组选取南京市数个区县的教育管理部门、部分中学和小学，主要采取个别访谈方式，辅以少量集体访谈，逐步形成指标体系的框架。

2.调研过程与成果推进

（1）一级、二级指标的确定

初期尝试建立指标体系之时，对于需要建立几级指标体系不能确定，首先只设立了两级指标，二级指标以下如何处理暂缓考虑，其形式如表1所示。在一级指标划分原则上，借鉴江苏省正在开展的江苏省基础教育信息化公共服务平台项目中对教育机构的职能划分，分为行政管理、教学支持、教务管理和服务体系四部分。此时标准中还试图规范二级指标职能所归属的管理部门，以便在功能标准的落实过程中将指标分解划归至各职能部门，增加标准在指导实施和评估上的可操作性。

（2）功能的定性描述

二级指标划分完毕后，显示出对于职能的划分仍明显过于笼统，但又恐指标再细划时落入条件标准的旧式思维，因此尝试用“包含内容”栏目对职能进行更明确的描述。又因二级指标皆描述职能而未涉及信息化功能，因此通过“功能描述”栏目对该职能下信息化功能进行描述。考虑到功能的实现必定和某类应用系统有关，又在指标体系中设立“支撑平台”栏目。此时的指标体系如表2所示。

（3）以数据作为功能实现凭据思路的确立

研究之初并未确定中学与小学的指标体系是否需要分开研制。调研进展到此时，显示两者功能有一定差异，如在同一表格中表达则需要较多的标注从而影响指标体系的清晰程度，因此两者分开制定。同时也发现高中和初中差异不大，可以使用同一指标体系。至此，基础教育管理信息化功能标准体系由区县管理部门、中学和小学三大指标体系组成的整体框架也基本确定。在调研中尤其是集体访谈中，大量反馈意见集中于数据的规范问题，迫切希望改变现阶段教育信息化工作中数据的零散、重复、相互独立、自成系统的混乱状态。与此同时，学理分析中已成功论证数据在功能标准中的重要地位。“基础数据”从此作为重要的栏目出现在了指标体系中（如表3）。数据的规范中参照教育部编制的“教育管理信息化标准”，以信息类作为基本单元，信息类中包含若干个信息项。因为信息项内容较多不宜在指标体系表格中呈现，因此另设信息项附录。考虑到绝大多数职能中不仅必然产生数据，还因职能间的相关、衔接而需要调用其它职能下生成的数据，基础数据一栏中的数据暂时分为两部分：生成数据及使用数据。

（4）四级指标及数据性质的确定

随着学理分析深入与调研的展开，指标按功能继续细化成为必须，最终确定细化到四级指标。四级指标形成后，课题组发现其每一级指标都似有不同的含义，如从一级到四级指标依次大致对应教育管理中的职能模块、业务、任务和操作，于是将这些概念提取出来，希望它既是指标起草的指导线索，又是功能标准实施中的把握方法，即称为功能标准。此时所谓功能，在第一、第二、第三级指标上具有清晰的意义，而第四级指标则是功能在操作层面上的细化，功能实现之时数据会产生自然积累，其丰富程度可以更好地衡量信息化功能的实现程度，因此，在前表中为强调“功能标准”而加入的“功能描述”一栏自然退出指标体系。数据在指标体系中的地位得进一步到加强，并细化为两栏：在本指标下生成的“基础数据”以及在其他指标下生成、在本指标下调用的“调用数据”（如表4）。“基础数据+调用数据”的这种描述方式，既为确保基础数据的正交完备品质提供了可能，又符合诺兰模型指出的在整合期统一数据交换的需要，为数据的横向或纵向流动提供了标准意义上的合理性。调研中发现，在职能相同的前提下，同类机构的部门岗位划分依然存在较大差异，限定指标所属管理部门反而容易造成执行中指标归属的困扰，因此将“管理部门”栏目删除。调研中还发现，在实践一线运行中的各种教育管理应用系统，其内容互有交叉，且应用系统的融合与一体化已成为发展趋势，因此“支撑平台”也从指标体系中消失。至此，指标体系中“四级指标＋信息类+信息项”的呈现形式在不断调整与细化后基本确立。

（5）标准规范范围的确定

除了区县管理部门、普通中学和普通小学以外，课题组在研制过程中陆续接触到其它教育相关机构。对于这些机构的功能是否应纳入及如何纳入本标准范围之内，都在对其职能进行分析之后作相应处理。例如区县教育局下的直属事业单位，因其承担区县教育局某些职能的具体实施而体现在指标体系之中。教育督导部门则因所行使的是政府对教育部门的监督权，并非教育部门本身职能，因而不出现在指标体系中。再如特殊教育学校，在大部分职能等同于普通中小学的同时另有少量特色职能（如康复训练等），因此可通过在中小学指标体系中增设针对其特殊职能指标项的办法来解决，不再单独增加相应类别指标体系。某些教育机构如不能明确其归属类别时，其指标可以借用其它机构的部分指标。如教师进修学校可在人事管理等方面参照中学的指标，其它行政管理等方面参照管理部门的指标。

（二）第二轮调研———指标体系完善工作

第一轮调研结束后，主要工作转向四级指标划分的合理性以及数据正交性完备性分析，第二轮调研就此展开。

1．调研工作安排

面向全省的第二轮调研以集体访谈形式展开。为提高调研样本覆盖范围与代表性，课题组对访谈对象的人员组成提出了明确的要求。调研时按访谈对象所属机构分为管理组、中学组、小学组，三组同时展开访谈，每个会场访谈对象人数定为约15人。人员结构涵盖该区县的教育管理部门、中学、小学各个职能部门的领导及具体工作人员。通过充分的调研前期安排工作，使访谈对象提高了重视程度，提前了解课题内容。

2.调研过程与成果推进

（1）指标体系研制

本轮调研后，指标中调整力度最大的是原二级指标“学生工作”被抽出，与“行政管理”“教学支持”“教务管理”“服务体系”并列为一级指标。这是因为调研中访谈对象对于“学生工作”作为“教学工作”下的二级指标普遍觉得不够合理，指出无论从职能划分或部门划分角度考虑，学生工作与教学工作都属于平级关系，并指出现有“学生工作”中指标覆盖不够全面。因此，中小学体系中皆将“学生工作”提升至一级指标，并着力完善其指标及数据的规范。调研中对于指标划分的最大争论仍来自各地各机构间职能划分的差异。虽在第一阶段调研中已将“管理部门”栏目去除，但指标划分规律所隐含的职能划分方式依然导致访谈对象提出异议。对如区县管理部门的学生工作，各地有归口于德育处、党团务工作等多种划归方式。针对此类问题，课题组再次明确，本指标体系的规范任务是机构信息化功能的完备性而非与具体某个机构岗位划分的对应性。该类问题可通过标准实施时辅以标准说明文件等形式加以澄清。调查发现有若干职能模块存在全省范围内统一或广泛使用的、垂直管理的应用系统，如人事管理系统、财务管理系统、资产管理系统等。这些职能中信息化工作开展较早，往往有稳定且比较刚性的纵向管理机制，在对外数据交换方面有不同程度的约束。