简论涉法涉诉信访工作机制改革

　　论文摘要 当前的涉法涉诉信访局面依然很严峻，为改变信访格局，有效化解信访矛盾，对涉法涉诉信访工作机制进行改革显得日趋重要。根据基层院面临的信访现状进行分析，提出检察机关解决涉法涉诉信访问题的对策，进一步完善检察机关信访工作机制。

　　论文关键词 涉法涉诉 特殊机制 信访机制

　　近年来，涉法涉诉信访改革工作已成为政法系统重点工作之一，旨在改变上访人“信访不信法，信上不信下”的信访局面，将涉法涉诉信访问题纳入法治轨道妥善解决。但涉法涉诉信访面临的形势依然严峻，越级访、重复访、赴省进京访、集体访、缠访闹访等非正常上访问题突出，严重影响社会稳定和国家机关的正常工作秩序。本文以笔者所在县院信访情况为基础，对涉法涉诉信访机制改革问题管窥一番。

　　一、 检察机关涉法涉诉信访问题的现状

　　（一）问题涉及领域广
　　从反映层面看，触及的层面不断加深，有反映社会管理、经济利益、体制改革相关问题的，也有不服判决上诉、申诉的、反映判决不公、反映不予立案、反映违法违纪等；从反映内容看，涉及惠农政策、城镇规划、社会保障、劳资纠纷、合同纠纷等法律法规，一般涉及面广，政策性强，处理难度大。
　　（二）信访主体范围大
　　笔者所在县原有的信访主体主要是农民、城区下岗工人等弱势群体，近年来随着出国经商务工人员增多（该县作为新兴的“山区侨乡”，从上世纪八、九十年代起，赴欧洲、美州、大洋洲等23个国家的出国人口达13600多人，占该县总人口12.8%），涉侨的经济纠纷、法律政策方面的问题增多，华侨、归侨也成为该院重要信访群体。近3年来，共受理华裔征地拆迁纠纷信访件4起、民事申诉1起。
　　（三）信访连续性强
　　信访人的诉求大多不容易解决，因此有些信访人在诉求未实现或对解决结果未达到其意愿的情况下连续闹访，如向多个部门上访或进市赴省连续上访，如笔者所在院办理的冯某上访案、叶某上访案，曾多次就一个信访件连续向省、市院及纪委、政法委等部门上访。
　　（四）信访择机性增强
　　在重大会议、节日及敏感时期，信访人总是错误地认为“只要在敏感时期闹一闹总会有好处”， 因此在特殊时期，涉法涉诉信访量上涨趋势增多。

　　二、 检察机关涉法涉诉产生的原因

　　（一）利益格局调整与变化
　　随着社会的进步发展，城镇化进程加速，因房屋拆迁、土地征用、占地补偿、群众安置等问题引发的矛盾日趋增多。检察院作为法律监督机关，查办国家工作人员职务犯罪的职能深入人心，所以群众认为检察院是管公务员违法违纪行为的地方，凡是个人利益与政府机关发生矛盾时，就容易到检察院上访、信访，希望能够通过检察院对个人利益给予解决，从而导致信访工作绝对数量的增加。例如笔者所在院2013年以来受理的来信来访案件，其中不属于检察机关管辖范围的征地补偿、拆迁安置等方面的信访件占45%，而且有很大比例信访件是由于近年房价上涨过快，群众对原本签定的拆迁补偿标准不满，希望政府相关部门增加补偿无法实现，才向检察院申诉谋求个人利益的实现。
　　（二）终结机制不完善
　　现行法律对公民申诉、申请再审的时间、次数没有具体规定，导致终结机制不完善。群众的信访诉求若得不到满足，往往会坚持信访。现行法律规定的出发点是为保障群众的申诉权，但在现实司法实践中，一些信访群众由于个人诉求始终无法得到实现，而上访的成本比提起民事诉讼的要低得多，因此出现反复信访，越级上访的情况。
　　（三）特殊案件易引起涉法涉诉信访
　　涉法涉诉信访诉求内容广泛，形式多样。主要有以下三类案件：一是遗留性的历史问题形成的案件。此类案件由于受时间跨度长、基础资料不全、人员变动较大等因素影响，检察院在认定事实、适用法律方面客观上存在一定的实际困难。二是困难特殊群体案件。这类案件往往比较敏感，且因其案件本身的特殊性而受到社会各界的关注，检察官在这类案件的权衡利弊上稍有不慎，便有可能涉法涉诉信访问题。三是征地拆迁案件。由于受各种利益相互交织、法规政策的差异、具体操作的专业性等因素影响，一些相关的司法案件处理结果无法得到当事人的满意，从而引起涉法涉诉信访。
　　（四）信访人自身的原因
　　一是信访人法律意识淡薄，缺乏正确的诉讼观念。当案件与个人利益相违背时，会提出一些不合理的要求，一旦未获得满足，便以上访为途径解决。二是部分信访人存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良信访思想。近年来，以农村老年人上访为主，普遍是文化素质较低，法治意识差，性格也比较偏执，无论其个人诉求是否有理总要求政府包揽。尽管行政机关、司法机关告之当事人相关事宜，但当事人仍然无动于衷。
　　（五）司法独立的体制尚未形成
　　在现有的体制下，检察机构人事和财政受制于地方政府，而人员的任命都是由组织、人大等单位运作，不能完全依法独立行使检察权。

　　三、 检察机关涉法涉诉信访问题的对策

　　（一）进一步完善检察机关信访工作内外部协调机制
　　1.加强内部联系，形成工作合力。妥善处理好每一起信访案件，严格部门首办责任制，对各部门信访事项首办责任进行明确界定，将息诉罢访贯穿于案件办理的始终，在发挥各自职能和业务优势的基础上形成全院“一盘棋”格局。各部门在办理案件时要有风险意识，做好风险预警评估，及时向领导报告并向控申科通报情况。
　　2.建立外部衔接机制，争取多方配合。加强与同级工作部门常态化联系，调动各种社会资源，强化政法委、公检法、司法、信访等部门的工作合力。建立涉法涉诉信访信息资源共享平台，将案件资源统一共享，逐步完善上访联合调处机制。
　　（二）畅通信访渠道，努力建立涉法涉诉信访工作长效机制
　　1. 建立涉诉信访案件代理制度和预约联合接访制度。一是建立涉诉信访案件代理制度。信访人可在检察院里选一个自己依赖的检察官作为其向检察机关信访的代理员，信访人只要按检察机关的要求提供相关材料就行，由这名信访代理员替信访人执行在检察机关的相关信访流程，或是将信访材料投送至具体管辖单位，从而帮助信访人解决具体问题，这样避免多头表达诉求，解决无序访、盲目访、多头访和重复访的问题。二是实行预约联合接访制度。对一些特殊信访件，检察机关在初步调查了解后，可以主动会同与信访内容相关单位及信访人所在的村、组以及社区对信访案件采取预约联合接访措施，对信访人的诉求可以比较及时的作出明确答复，对一时不能解决的信访件也能明确解决方向，避免信访件在各部门之间不必要的来回往返，以及信访群众因长时间的等待而导致的不满，从而变信访被动为主动，扭转检察院被信访人牵着走的局面；变上访为“下访”，让老百姓感受到司法的温暖和法院解决问题的决心；实现与群众“零距离”接触，降低信访工作成本。
　　2. 建立健全阳光信访制度和信访终结制度。阳光信访是指以公开、透明原则办理信访案件，使信访件的办理过程体现以人为本、依法办理、公开公正的目标。建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，建立相关的公开制度、查询机构等方式，全面提高政府的开放形象，同时，引入媒体和社会各界的监督，这样，一方面提升政府等机关办理信访案件的水平和能力，极大地改善群众对政府机关处理信访件拖拉、不负责的印象，另一方面通过强化监督，确保了信访案件办理的公平、公正，有效减少无理缠访、闹访的发生。信访终结制度是解决“重访”、“缠访”、“涉诉访”问题的法治化手段，而能否建立起公开透明、刚柔结合的信访终结程序规则必将成为关键所在。应当在保障公民申诉权的基础上，逐步的确立信访案件终结机制，列明信访案件终结的条件，当符合信件案件终结的情形出现时，即使信访人一再无理缠访、闹访，司法机关也有权依法对信访案件进行终结，例如对合理诉求解决到位、实际困难妥善解决的，层报上级政法机关作出终结决定，以维护司法裁判的权威性和终局性。
　　3. 建立健全常态化的派出接访或巡回接访制度。对上访量较大的乡镇，适时派出接访组或巡回接访组，并采取高度透明的方式向民众公告。笔者所在院近年来依据客观环境的变化，，对一些上访量较大的乡镇开展调研，在大量调研的基础上，试点在部分信访量大的乡镇设立检察联络点，制定检察联络点工作机制及业务办理流程，派出接访组定期到联络点开展接访工作，信访群众不出所在乡镇即可反映情况，检察机关受理后在规定工作日内将信访件办理情况上门反馈，若信访人对反馈意见不满意，则通过检察联络点按流程进一步申诉，这样使得群众对待信访的心态比较平和，对相关信访问题的解决也能较为包容，不容易发生群体访、闹访等比较激烈的不正常信访形式。
　　（三）加强信访工作队伍建设，提高处理信访问题的能力
　　一是加强学习，不断提高执法办案和释法说理能力。人才是解决群众信访问题的最关键要素，对群众信访问题解决的好坏，对信访群众的心理印象及办理信访件的社会效果，往往取决于我们检察干警法律素养、业务水平、群众工作能力的高低。二是充实人员，加强力量。制定“A+B岗”，充实控申干警力量，加强干警对信访工作的认识，提高处理涉诉信访工作和开展群众工作的能力和水平。
　　（四）加强宣传教育，规范当事人的信访行为
　　努力通过各种途径可以利用“检察长接待日”，“举报宣传周”等活动，加强与各种媒体的联系，扩大法律宣传，提高公民的法律意识，确立遵照法律规定、按照法定程序来谋求权益实现的意识，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷，达到息诉罢访的目的。