吉林省监狱医疗卫生服务供求冲突对策及成因,监狱管理论文

一、我国监狱医疗卫生服务的特性

所谓监狱医疗卫生服务，是指各级监狱依照《监狱法》的规定，在监狱内部设立的专门医疗机构，只对监狱内的服刑人员这样的人群提供医疗救治和卫生防疫等服务。根据《中华人民共和国监狱法》第五十四条的规定：“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划。”①说明，监狱医院是在《监狱法》的指导下设立的医疗机构，其服务对象仅是在押的服刑犯人，其内容为提供医疗救治和卫生防疫等服务。目前，全国各省、包括吉林省，监狱系统都建立了省级医院、监狱医院和基层医务室组成的三级医疗卫生保障体系，不同程度地保障了服刑人员的生命健康权益，也有力地保证了服刑监管安全。监狱医疗卫生服务具有机构、对象和人员的三重特殊性。

（一）监狱医疗机构的特殊性
所谓监狱医疗机构就是指监狱医院，其在设立和运行管理方面有很大的特殊性。
1．监狱医院性质的双重性
监狱医院是在《中华人民共和国监狱法》的总体指导下，成立的依法肩负刑罚执行职责的医疗机关。一方面，监狱医院具有和社会其他医院相同的功能，如：治病救人，卫生防疫等；另一方面，监狱医院还有法律规定的刑罚司法执行的权力，具有医疗与司法执行的双重属性。
在我国，卫生行政管理部门在行政体例上不能直接领导监狱医院，只能提供某些医疗业务的指导。那么那些服刑人员的医疗卫生服务是由谁来进行管理、组织和提供的呢？是由监狱医院所属的上级管理部门即司法行政部门来负责的。监狱医院配备有专门的医疗卫生人员，也叫医务民警，由他们来执行医疗保障业务。
监狱医院也是监狱刑罚执行机关的一部分，为罪犯提供医疗保障是其重要执法内容之一。常见的医疗保障，如:服刑人员在刚进入监狱时要对其进行身体各方面的健康检查，有无心脑血管疾病或者高危疾病等；服刑人员在服刑过程中的各种疾病诊治，有的出现病亡的状况或者其他意外情况，要进行专门诊断和司法鉴定等；服刑人员产生精神抑郁或其他心理疾病后，要及时对其进行治疗、引导和矫治等；还要进行卫生健康知识的讲座教育，进行卫生防疫防控等，在这些方面，监狱医院及医务民警的地位和作用都是独一无二的。
2．监狱医院行政管理的双重性
监狱医院管理，就是监狱医院依法行使国家司法权力对服刑人员实施监管以及对内实施一般的行政事务的职能管理。就其行政体制的设置和职能来看，监狱医院具有“双重管理”的特性，即：既是监狱内设机构，又是内部医院。这就决定了监狱医院要执行两种管理标准，一方面要严格遵守监狱司法方面的管理规定，体现其“监狱属性”；另一方面又要遵照卫生行政管理部门的医疗业务规定，体现其“医院属性”。
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（二）监狱医疗对象的特殊性
所谓的监狱医疗对象，就是指在监狱内接受劳动改造的服刑人员。这些人有着区别于其他社会群体的特性。
1．医疗对象行为能力的有限性
监狱服刑人员都是那些被“高墙大院”圈禁丧失了完全人身自由的人，其行为能力受到法律的严格限制。这些人员大多是过集体生活，几十人甚至上百人居住在同一个相对封闭的空间里，如果有一个或者几个人患病，就很容易在这些人之间传播疾病。除了身体上的原因，在高墙大院铁丝栅栏的管教环境下，服刑人员的精神疾病问题也比较多，像抑郁症、精神分裂症等。他们不能随便找地方医治，只能通过管教民警向上层层申请，要经过批准才能成行，行为的自由程度受到极大的限制。有的甚至故意找茬生事，成为监狱医疗纠纷的导火索，产生了一定的不良社会影响。
2．医疗服务对象心理活动的特殊性
一般而言，服刑人员在封闭的环境中容易产生心理压力，造成精神障碍。他们的心理素质比较低，精神特别敏感，在社会上所犯的罪行在很大程度上都是心理原因在作怪。在监狱这个封闭的环境中，他们的精神疾病还会有加重的趋势，时间长了也会造成身体上的各种疾病，就像郁郁寡欢、闷闷不乐等会使人产生内在的疾病一样。有一些服刑人员比较好勇斗狠，冲动暴怒，部分服刑人员甚至有自虐、自暴自弃的倾向。一些典型的精神疾病有：精神分裂症、神经症和心理障碍等。据一份来自江苏省的调查报告显示，服刑人员精神疾病患病率为 11%，明显高于社会一般人群。由此可见，监狱医院诊疗对象的特殊性不仅关系到患者生命的安危，还关系到狱内的安全稳定。
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二、吉林省监狱医疗卫生服务供求矛盾的主要表现

所谓矛盾，是指事物之间以及事物内部各要素之间既对立又统一的关系。所说的对立，也叫斗争，是指矛盾双方相互排斥，不相融合的属性趋势；所说的统一，也叫同一，是指矛盾双方相互吸引相互联结的属性趋势。对立也好，统一也罢，它们都是相对而言的，能在一定条件下相互进行转化。
吉林省监狱医院设立较早，其医疗卫生服务水平在全国一度较为领先。但是，随着全国经济社会的发展，以及人权法制建设水平的大幅提高，吉林省现在所能提供的基本医疗服务与服刑人员日益增长的需求之间出现了不断扩大的“供求矛盾”。

（一）监狱医院医疗水平与服刑人员日益增长的健康需求的矛盾
吉林省各级监狱医院的医疗水平是比较落后的，很多监狱医院到目前为止采用的仍然是上个世纪九十年代的设备和技术。经费奇缺，不能及时更新先进设备，不能新建、扩建和改建医疗办公场所，现有的医疗条件比较落后，已经不能从节奏上根本满足服刑人员临床治疗高标准高质量的需要。
服刑人员病患状况愈加复杂。病患人数不断增加，高龄、高危、疑难合并多种病症者居多，个体差异大，病情轻重不一，疾病发展过程复杂多变。有些疾病早期症状不够明显，医生在现有条件下不能够及早发现和确诊病情；有的还因为对病例不熟悉，对病毒最新变异不够了解，发生误判和误诊；有的还因为对某些常见疾病的严重性低估，没能引起足够的重视，导致突发病情加重甚至死亡。
医务民警队伍建设缺乏活力，保障能力十分有限。监狱医院医务民警年龄“断档”现象十分突出，在某一年龄段的医务民警人数比较集中，是因为那一段时间单位进人较多，后来持续一段时间不进人，就造成了这种集中和断档的现象。高级医生和高学历人才比较少，吸引不了高端人才，能够叫得响撑得住大梁的医务民警几乎没有。现有医务民警都是从事一般事务性工作，对疑难杂症根本没有能力去确诊和医治。可即便如此，也往往是几名十几名医务民警负责医治几百上千名服刑人员，每名医务民警都是超负荷地工作。除此外，在其他方面，有些服刑人员动歪心思逃避生产劳动，“没病装病”，给医务民警的工作带来很多负担。这些原因和现象都造成了医务民警队伍没有活力和动力的状况。
医务民警的知识结构老化，技术水平很难在短期内迅速提高。一个普遍的现象是，现有医务民警的知识结构仍然停留在学校所学或者应付考试需要而学习的知识，对新医疗技术和前沿问题知之甚少。监狱医院现有业务也只是简单的重复，没有生存的危机，没有压力和竞争，现有知识水平就够用，不需要医务民警去掌握新技术新技能。如果在监狱医院内治不了，可以报请领导同意后进行转院治疗，监狱医院只要尽到了有人救治就算尽到了责任。这些原因使得监狱医院医疗专业技术水平长期得不到提高，即使有所提高，其进程也非常缓慢。
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（二）监狱医院实际保障力与服刑人员日益增长的健康需求的矛盾
监狱医院由于现有的实际保障能力很有限，且处于较低水平，已不能满足服刑人员越来越高的健康需要。监狱医院从行政体制上讲，它只是监狱司法行政部门的一个内设机构，对监管的责任要偏重一些，而对医疗的责任则要看淡些。现有的技术设备目前还不具备收治某些特殊疾病像艾滋病的医疗条件，也缺乏对服刑人员的心理治疗和疏导方面的专业性人才。
医疗费用过高，监狱医院经济负担过重。我国监狱对服刑人员实行的是全额免费医疗制度，即无论小病还是大病，，都由监狱医院来承担全部费用，都是财政拨款。由于现在生活条件的改善和食品安全问题，各种疾病仍处于易发多发的态势。这无形中会造成诊治费用的居高不下。更有甚者，监狱医院还承担了部分人道主义义务，有一部分患长期慢性病患者和经济条件困难的服刑人员，在监狱内能享受到超越社会上的医疗待遇，这样就会给监狱医院带来较重的经济负担。毕竟监狱医院的医疗经费十分有限，还要进行其他工作，财力的不济会造成工作的极大被动。
公共卫生事件高度易发。监狱人群集中居住生活，这种狱内的相对封闭性，极易发生公共卫生事件。传染源一经出现，将造成大规模迅速扩散，给监狱管理安全构成严重威胁。监狱内主要以飞沫传染为主的疾病极易传播流行，结核病首当其冲。
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三、吉林省监狱医疗卫生服务供求矛盾的成因 ........................... 13
（一）行政管理体制的滞后性........................................ 13
（二）医务民警准入关口的降低及监管职能的错位...................... 13
（三）医务民警和病犯关系的对立性.................................. 14
（四）政府投入严重不足............................................ 15
（五）病犯及其家属缺乏医学常识，甚或存在投机心理.................. 15

四、吉林省监狱医疗卫生服务供求矛盾的对策

矛盾无时不在、无处不有，一类矛盾从出现到解决要有一个漫长的过程，要循序渐进，稳步实施，不能一蹴而就。对吉林省监狱医疗卫生服务所体现出来的供求矛盾而言，其解决也要从管理体制机制、政府投入力度、人才培养等几个方面来着手。

（一）创新监狱医院行政管理体制机制，通过改革获取收益
改革是必由之路。监狱医院若想走出困境，还是要从改革上寻求出路。怎么改？笔者认为应从行政管理的角度找寻办法，创新监狱医院行政管理体制和运行机制，从改革中获取益处。具体的还应从以下几方面入手：
1．建立侧重医疗民警综合素质与专业化程度的选拔制度
监狱医院医疗民警综合素质与专业化的选拔，是提高监狱医疗水平和保障水平的有效途径。监狱医院在职能进行准确定位后，其工作重点必须放在医疗上，要能够治病救人，能够防疫防控等。要造就专业的医务民警队伍，从主体的角度进一步强化医院医疗保障职能。
监狱医院应与组织人事部门协调，科学制定本单位公务员选拔规范，重视医务民警综合素质与专业化程度，将医务民警的职称级别、岗位考核成绩记入公务员年终考核档案，作为晋升和评优的依据，从而从制度上确保建立起一支专业化程度高的医务民警队伍。
2．加强业务培训，加大设备投入，提高医疗水平
医疗水平是衡量医院水平高低的重要指标。监狱医院应从提高医务民警自身业务素质做起，制定专门的培训计划，采取“走出去，请进来”的方式，定期组织业务培训，请省内外资深专家授课。多开展岗位练兵活动，狠抓“三基”训练，定期派遣业务骨干外出进修学习，跟踪掌握监狱医疗保障前沿理论、技术，以点带面，带动全院的业务提高。形成科学合理的人才梯队，形成优良的技术教育循环机制。要把医学心理学和精神卫生的有关知识运用于监狱医院临床实践，对存在心理障碍的服刑人员进行心理疏导，在治愈身体疾病的同时治愈其心理疾患，使其重获新生，成为健全的社会人。
强化政府监管职能。争取政府和相关监管部门的支持，加大立项规划，实施项目化管理，以项目带动投入的增长。加大对软硬件条件的财政投入比例。
3．特殊病例重点分析，总结经验教训。
监狱医院应加大对监狱医疗卫生服务成果的利用程度。对重点病例应进行分析研判，总结经验，建立监狱医疗档案。应加大专业化的研究，对政策要熟悉，对成果要有方法，要能够和善于发现各种不利因素，趋利避害，提出高招妙招。应广泛开展健康教育，提高人们的健康意识。应广泛开展监狱巡诊活动，主动发现病源并开展诊疗工作。
监狱医院应制定《死亡病例评审制度》，每季度死亡患者病历先进行科室内品评，然后进行科室之间的品评，最后进行监狱医院内的专家评审。依标准对病历进行科学客观的评分，通过评审发现当前监狱医院诊疗防护过程中的问题，总结经验教训。上述几级评审的方法也应涵盖部分危重患者的病历和医疗纠纷病历等，评审结果在全院公示。
4．与社会医院建立植入式
合作模式监狱医院应与政府卫生部门之间展开强有力的合作。一是，应当明确对服刑人员的健康保障职能是政府部门的责任，监管场所管理部门和卫生行政部门对此都应有明确清醒的认识；二是，国家卫生部、公安部、司法部等相关部门应从全社会的角度而不是本部门的角度出发，共同研究制定监狱医疗卫生领域的专项规章制度；三是，监所管理部门应建立科学合理的激励机制、监督制约机制和责任追究机制，明确各相关单位的法定职责，建立有效的合作，共同提高监管场所的卫生服务保障水平。
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结 语

监狱医疗体制机制改革是缓解和解决吉林省监狱医疗卫生服务供求矛盾的有效途径。只有理顺各种关系，减少“中梗阻”，去除与发展不相适应的行政管理制度，创新管理方式和运行机制，才能使吉林省的状况得到一定程度的改观。
监狱医疗体制机制的改革需以政府为主导，实现均衡化发展模式，及时平衡供需关系，防止过度供需矛盾对均衡化发展模式的伤害。在当前吉林省监狱医疗卫生服务供不应求的形势下，供方主要是扩大供给数量（更多）、提高供给质量（更高）、调整供给结构（更优）、确保供给性质（更好）四大任务；需方主要是激发合理需求和调控不合理需求，加强政府投入和监管，实现公益性和提高积极性。
服刑人员的人权得到应有的尊重和保障，同样也是社会正义的需要与体现。对已“沦落为社会中一个特殊的弱势群体之中的服刑人员权利的特别保护，充分全面地体现了我国依法治国、社会主义法治理念的旨趣与意境；同时，它也是人类文明、社会进步、法度正义与公平的一个重要的人性化、人本化标杆。监狱医院在刑事执法中只有以服刑人员人权保障为基点和价值取向，才符合刑事执法的发展趋势，才是推动监管工作文明、科学与进步的原动力。”①
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参考文献（略）