国网纪检监察组长_我国纪检监察体制研究综述

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我国纪检监察体制研究综述

发布日期： 2013-11-29 发布：  

  2013年11期目录       本期共收录文章18篇

　　[摘 要]近年来，党的纪检监察体制的改革完善问题引起学术界的热切关注，取得了不少研究成果。学者们就纪检监察体制的变迁、现行纪检监察体制的缺陷以及如何创新纪检监察体制等问题进行了认真的探讨，提出了不少有益的观点。这些成果为今后的进一步研究打下了坚实的基础。
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　　[关键词]纪检监察；领导体制；纪检反腐
　　[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0029-04
　　纪检监察工作对于贯彻执行“党要管党”的原则和“从严治党”的方针具有特殊的重要性。而纪检监察体制又深刻影响着党的纪律检查工作的实效，因此，纪检监察体制的改革和完善不仅受到党中央的高度重视，也理所当然地成为学术研究的一大热点。
　　一、对新中国成立以来纪检监察体制变迁的研究
　　在推进党风廉政建设和反腐工作的过程中，党的纪律检查和行政监察工作起了重要作用。坚持和完善党的纪检监察制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的保障。党的纪检监察体制的变迁寓于党的纪律检查史之中，是其不断改革发展过程中的一个重要组成部分。关于纪检监察体制变迁的研究，学者们主要关注以下两个问题：
　　1.纪检领导体制的演进问题。纪检领导体制在纪检体制中居核心和关键的地位，理所当然地引起学者们的关注。梅丽红（2004）、杨溪阁（2005）、赵萍丽（2006）、李成言（2008）、刘金程（2011）等人均发表过探讨纪检领导体制变迁的学术论文。另有一些学者在其研究著作中，辟出部分章节考察和分析纪检领导体制的沿革问题，如魏明铎主编的《中国共产党纪律检查史》，傅奎主编的《纪检监察概论》，孙彤辉、张珉主编的《中央纪委中央监委工作纪实》，中央纪委监察部宣教室主编的《中国共产党纪律检查简论》，曾繁茂主编的《中国共产党纪律检查概论》，李恩潮、孙国明主编的《纪检监察工作通鉴》，等等。
　　学者们基本坚持党史的分期惯例，大多把纪检领导体制的演进划分为三个阶段：建立恢复阶段（同级党委领导体制阶段，1949-1980年）、探索发展阶段（双重领导体制，1980-2001年）、改革创新阶段（派驻统管体制，2001年以来）。上述分期基本涵盖和反映了新中国成立以来纪检监察工作中的重大决策和重要活动，具有客观性和科学性。
　　2.纪检监察组织的建设和完善问题。进入新的历史时期，党风廉政建设和反腐败工作面临许多新情况新问题。面对新形势、新任务，纪检监察组织需要不断完善，择其要者，一要加强纪检监察干部队伍建设；二要健全纪检监察内部监督制约机制。对这一问题的研究多见于学术论文，如：付启章的《创新基层纪检监察体制 加强基层党内监督》，吴海红的《党内监督体制改革的经验》，李永忠的《25年纪检体制改革的回顾与思考》、《纪检体制改革领域里的“小岗村”——张家界“选派纪委书记”的实践与创新》，周泽山、黄世伟的《从创新纪律检查体制入手强化党内监督》，赵苏敏的《建立党内相对独立的监察体制》，张孟飞的《有权 有位 有力——对纪检体制若干问题的思考》，罗世鹏的《以纪检组长为切入点完善纪检队伍建设》，张福田的《完善党的地方纪检体制及监督机制的思考》，丁育红的《面对新形势切实做好纪检监察工作的思考》，陈慧慧的《纪检机关对党政正职领导权力进行监督的有效性研究——以上海市A区纪检管理为例》（硕士论文），等等。此外，也有的以章节形式出现在一些著作中，如中央纪委监察部宣教室主编的《中国共产党纪律检查简论》第五章，彭清玮主编的《邓小平反腐败理论研究》第九章，马郑刚主编的《反腐败：跨世纪的对策》第五章、第六章，韩明德主编的《倚天之剑：反腐败法制机制研究》第八章、第十三章，等等。
　　李永忠认为，纪委书记由最早不进同级党委班子到进入班子，由不是同级党委常委到担任同级党委常委，再到列席并参加同级党委书记办公会、担任同级党委副书记。从非党委班子成员到同级党委副书记，监督的关口随纪委书记规格的提升而不断前移，距离“对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督”也只有一步之遥。[1]周泽山、黄世伟同样认为现阶段有效监督的明智之举是不断提高纪委规格，加大监督的力度。[2]付启章则认为，纪检监察整体效能的发挥，必须具备健全的纪检监察工作机制。[3]张福田对完善监督工作机制有三点思考，即完善公开监督机制、完善预防监督机制以及完善惩处监督机制。[4]
　　二、对纪检监察领导体制的专门性研究
　　从我国现行体制来看，各级纪检机关实行的是双重领导体制。由于经费、干部任免、福利待遇等切身利益由同级党委管理，地方党委又是同级纪委的监督对象，因此出现了监督主体依附于监督客体的尴尬状况。自2002年开始实行的派驻统管体制，在一定程度上提高了纪检干部的地位，纪检监察工作也取得了新发展新成效，但体制上的缺陷仍然严重影响了纪委监督制约职能的充分发挥，严重影响了执纪的效果。
　　学术界对纪检监察领导体制的研究集中于以下三个方面：
　　1.对纪检监察领导体制演进的研究。这方面的研究状况，前文已述，不赘述。
　　2.对纪检监察领导体制缺陷的研究。主要体现在纪委监督制约职能未能充分发挥和派驻机构队伍建设仍需进一步加强等方面。纪检机关领导体制不顺畅，从而导致了监督难的问题，这早就引起了国内学者的关注。李永忠认为，领导体制的不顺是纪委重建以来存在的最大问题，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委监察部统一管理，直接领导，这是纪检领导体制改革的必然方向。[1]张孟飞指出，党的纪检机构还有许多不足和需要完善之处，主要表现在三个方面，即历史上存在问题，机制上存在问题，认识上存在问题，应改革纪检体制，使纪检机关有“位”，有“权”，有“力”。[5]刘畅然等在《现行纪检监察体制的局限性与应该采取的对策》一文中指出，党的各级纪律检查机关尽管在保证党的路线、方针、政策的有效贯彻和打击腐败、加强党风廉政建设方面取得了相当的成效，但在现行体制和工作方式下却又很难完全履行党章所赋予的各项任务和职责。[6]目前地方各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委的领导为主。这种情况严重限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其主要成员的监督检查。 　　3.对纪检监察领导体制改革创新的研究。部分学者从世情、国情、党情的新变化以及纪检监察理论和实践的新进展等方面，对纪检监察领导体制的改革提出了合理性建议。
　　党的十六大报告明确提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”，按照这一要求，十六大以来，党内监督体制探索形成了“三位一体”的监督格局。吴海红在《党内监督体制改革的经验》一文中对监督格局进行了详细阐述。她认为监督格局分为三种，一是纪检机构垂直独立，即中央和省、自治区、直辖市对下一级党组织形成巡视监督制度。二是纪检机构平行独立，即中央和省、自治区、直辖市纪委监察机关对派驻机构形成统一管理体制，加大纪委对同级党委的监督。三是纪检人员任命独立，即中央掌握省级纪委书记的提名权，加大地方纪委的监督权限。[7]
　　刘畅然等学者则认为，为了使纪委能够客观地履行党章赋予的职责，可以考虑对纪检机关现行的领导体制进行适当的调整，通过各级纪委职能的“重心下移”，来提高纪委的工作效能。孙立坤基本持相同的观点，他认为改进和完善纪检监察工作，应该构建纪检监察新体制。具体来说就是在中央层面，纪委仍在党的中央委员会领导下工作，并受其监督。而省级以下（包括省级）纪委，则实行以上级纪委领导为主、同级党委领导为辅的“双重领导”。具体设想是：（1）纪委主要领导应由上级纪委选派，工资、福利等与地方脱钩；（2）纪委办公经费完全由上级部门统一拨付，不由地方财政开支，以避免本地财政制约；（3）凡涉及同级党政主要领导干部违反党纪的案件，只向上级汇报，以避免受本地财政制约；（4）提高党的纪检机关的规格；（5）党委在决议重大事项时，纪委委员应列席党委全委会，纪委常委应列席党委常委会；（6）收回派驻政府各部委纪检组的编制，改常驻为临时，中央纪委统一调配使用力量。[8]
　　孙北平将马克思主义哲学中“对立统一就是事物的矛盾运动规律”作为理论依据，提出了纪检监察机构垂直管理的基本思路。他认为，现行纪检监察工作体制表现出来的以横向领导为主，纵向领导为辅的双重领导体制，实际上是横向领导占了主导地位，这种体制下监督者不仅监督不了被监督者，而且还要受制于被监督者，这一违背矛盾运动规律的表现，也正是纪检监察监督制约机制缺乏活力之所在。[9]郭文亮、尹冬波基本持相同观点，他们认为，一要变现行的双重领导体制为垂直领导体制，二是明确规定纪委有权列席党委召开的重要会议，党委在重要人事任免前应征求纪委的意见。[10]
　　三、对纪检监督反腐体制的研究
　　从我国现行监督体制看，纪检监察的监督是最具权威和最有力度的监督。我国自1993年加大反腐败力度以来，纪检监察机关认真履行了监督职责，取得了一系列重大成果，但未能从根本上遏制腐败，，一些腐败问题及不正之风普遍出现，且有愈演愈烈之势。
　　这些现象引起了学术界的关注，也产生了较多的学术成果。这方面代表性的著作有：郭大方主编的《“周期率”的思索——反腐败理论与实践专论》，杨彧主编的《社会转型期反腐败研究》，刘明波主编的《廉政思想与理论——中外名家论廉政与反腐败》，朱兰芝主编的《毛泽东邓小平反腐败理论与实践》，中共中央纪律检查委员会主编的《江泽民党风廉政建设和反腐败斗争》，中央纪委研究室主编的《五年进击 五年思索——十四大以来反腐败斗争回顾》，胡占平主编的《源头治理腐败的理论与实践》，许连纯、徐洪波主编的《中国现代化进程中的腐败问题研究》，王关兴、陈挥主编的《中国共产党反腐倡廉史》等等。还出现了一些有代表性的论文，如毛政相的《提高党内监督质量的关键在于实现党内制度的结构性优化——对提高党内监督质量问题的调查与思考》，庞学兵的《关于纪检监察部门发挥职能作用问题的研究》，赵爱玲的《改革开放以来中国共产党反腐倡廉制度建设的历史回顾与现实思考》，季益品的《试析当前深入进行反腐败斗争的障碍》，樊红敏的《中国纪检监察派驻机构改革的方向——基于三门峡市“大纪检组制”改革调查》，李虎林的《纪检监察机关一定要履行两项职能》，杨坚的《发扬党的政治优势，从体制和机制上遏制腐败》，周文济的《试论党内监督与反腐败斗争》，等等。
　　在现有学术成果中，有的学者对纪检监督反腐体制建设的历史与现实进行了回顾与思考。也有的学者对纪检监督反腐体制存在的突出矛盾进行了归纳，大致有两点，一是弱小的监督主体与强大的监督客体之间的矛盾；二是监督机构的独立性与实际运行过程中的依附性之间的矛盾。
　　朱伯君认为，现行体制下，从监督上说，纪委监察与同级党委政府是监督与被监督的关系；从隶属关系上党委政府与同级纪委监察是领导与被领导的关系。因此，纪委监察对同级党委政府，尤其是对大权在握的党政一把手难以实行有效的监督。以弱小的权力监督制约强大的权力，以被领导者监督领导者事实上是很难奏效的，往往是“虚监”，只是流于形式的监督而已。朱伯君还认为，在现行体制下，纪委监察系统缺乏必要的独立性，纪委监察对同级党委政府监督制约的有效性往往取决于同级党委政府的态度。[11]
　　赵爱玲认为，反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，也是反腐倡廉建设的必要保障。她认为党的十六大以来反腐倡廉制度建设进一步创新发展，已经逐步建立起国家法律与党内规章相结合的反腐败体系，特别是反腐倡廉领导和工作体制及制度体系的基本框架已逐步形成。[12]
　　李虎林认为，纪检监察机关要完成反腐败斗争的艰巨任务，必须立足本职，全面、充分地发挥纪检、监察两种职能。但是，随着形势的发展和反腐败斗争任务的加重，各级纪检监察机关在发挥两种职能作用方面，还不能完全适应客观形势发展的需要。同时他对必须引起重视的问题进行了归纳，首先是对发挥两种职能作用的重要性缺乏深刻的理解；其次是对发挥两种职能的措施不落实，责任不到位，制度不健全，程序不规范。针对以上存在的问题，李虎林认为可以从几个方面努力，一是坚持统一领导、“双向负责”、各司其职、有分有合的工作机制；二是健全、完善和严格工作制度；三是严格规范工作程序；四是充分发挥行政监察的职能作用；五是合理调整和落实机构设置。[13] 　　杨坚在《发扬党的政治优势，从体制和机制上遏制腐败》一文中指出，现行体制下的纪委都隶属于同级党委，纪委不便行使职权开展工作，不得不按党委主要负责人意图行事。一些持“反腐吃亏”，“反腐不可不反、不可大反、不可真反”观点的领导限制着纪委职能的展开，造成纪委办案是不告不理，批准后理，理中看领导意图再处理等不正常现象。他认为，加大反腐败斗争的力度，应该从体制和机制上构建一套严密、有效、管用的反腐新体制和新机制。具体而言，一是建立高效、独立、分层次、放责权的纪检体制和机制；二是建立权力运行监管机制；三是弱化政府干预市场经济的权力，减少国家对稀缺资源配置；四是调整廉政和腐败成本，堵防腐败动机滋生。[14]
　　四、现有研究的不足和深化研究的方向
　　综观新中国成立以来纪检监察体制的研究，已经取得了令人振奋的成果，在一些问题上，学者们也达成了不少共识，这些成果为今后的进一步研究打下了坚实的基础。尽管如此，现有研究仍然存在一些亟须加强的薄弱环节。
　　1.对纪检监察体制变迁中的组织史研究不够。现有的研究多以党的纪律检查史为脉络，纵向考察党的领导体制的演进，部分学者甚至将纪检监察体制变迁局限于领导体制的演进。对纪检监察组织（机构）的建设和完善的研究更未引起足够重视，现有的研究成果仅以个别章节的形式镶嵌于少量专著中，专门性研究成果较为少见。
　　2.在纪检监督反腐体制的研究成果中，对如何解决其存在的突出矛盾来推动反腐倡廉制度建设，以及如何实现预防与惩治腐败各子系统之间的有机协调研究不够。当前的研究主要关注宏观层面上纪检监督反腐体制的总体框架，而对这一体制框架中公安、检察院、法院等不同司法部门之间如何实现协调统一缺乏深入研究。
　　3.对党的纪检监察体制在基层纪委实施落实的研究不够。学者们对基层纪委的统一管理等方面进行了一些研究，但对如何处理在具体工作中出现的矛盾和问题，真正发挥基层纪委的党内监督职能缺乏深入研究。
　　上述薄弱环节在很大程度上规定了本领域下一步的研究重点和研究方向。应当直面现行纪检监察制度存在的矛盾和问题，在党的领导下，通过不断的实践创新、理论创新和制度创新，尽快探索出一条中国特色的、切实可行的纪检监察制度建设道路，从而不断完善党的领导，努力实现“干部清正、政府清廉、政治清明”。[15]
　　参考文献：
　　[1]李永忠.二十五年纪检体制改革的实践[J].廉政瞭望，2004，（5）.
　　[2]周泽山，黄世伟.从创新纪律检查体制入手强化党内监督[J].巢湖学院学报，2004，（5）.
　　[3]付启章.创新基层纪检监察体制 加强基层党内监督[J].中共成都市委党校学报，2004，（4）.
　　[4]张福田.完善党的地方纪检体制及监督机制的思考[J].天水行政学院学报，2007，（3）.
　　[5]张孟飞.有权 有位 有力——对纪检体制若干问题的思考[J].中共桂林市委党校学报，2001，（12）.
　　[6]刘畅然，刘淑芳，何月珠.现行纪检监察体制的局限性与应该采取的对策[J].清远职业技术学院学报，2009，（2）.
　　[7]吴海红.党内监督体制改革的经验[J].党政论坛，2007，（11）.
　　[8]孙立坤.关于纪检监察制度创新的若干思考[J].河南社会科学，2003，（3）.
　　[9]孙北平.纪检监察机构垂直管理思考[J].陕西省经济管理干部学院学报，2005，（2）.
　　[10]郭文亮，尹东波.党内权力监督的有效运行与机制创新——对社会主义国家执政党权力监督理论及实践的考察与思考[J].理论月刊，2007，（1）.
　　[11]朱伯君.关于现行纪检监督反腐体制的思考[J].湖南社会科学，2003，（4）.
　　[12]赵爱玲.改革开放以来中国共产党反腐倡廉制度建设的历史回顾与现实思考[J].学校党建与思想教育，2010.
　　[13]李虎林.纪检监察机关一定要履行两项职能[J].中国监察，2001，（4）.
　　[14]杨坚.发扬党的政治优势，从体制和机制上遏制腐败[J].中共四川省委党校学报，2001，（3）.
　　[15]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[G].中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编.北京：人民出版社，2012.
　　责任编辑 董瑞军

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