关于纪检监察体制机制改革的思考

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领导前沿

关于纪检监察体制机制改革的思考

来源：领导科学 作者：谭本仲 日期：2010-11-09 12:08:54

　　党的十七届四中全会指出：“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。”不可否认，现行纪检监察领导体制在反腐倡廉实践中发挥了重大的作用，促进了反腐败斗争深入、持久、卓有成效地开展。但是，消极腐败现象仍然比较严重，腐败并未得到有效遏制。相关调查资料显示，在某些地方、某些领域，腐败甚至呈蔓延之势，腐败问题已经突破民众承受底线，排在未来十年我国面临的十大挑战之首。胡锦涛同志指出：“反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制机制上找原因。”目前纪检监察体制机制中面临诸多难以适应新形势下党风廉政建设和反腐败工作需要的问题，研究和探讨现行纪检监察体制机制改革问题，对于进一步深化党风廉政建设和反腐败工作，提高党的执政能力、党的执政地位，全面贯彻落实科学发展观，无疑具有重要的现实意义。

　　一、关于实行垂直管理的领导体制问题

　　在现行体制下，地方各级纪检监察机构设在同级党委和政府，并实行合署办公。《党章》和《监察法》均规定，地方各级纪检监察机构，既要接受和服从同级党委和政府的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导。这种以横向领导为主、纵向领导为辅的体制表明：各级纪检监察机构既是同级党委和政府的被领导者，又是同级党委和政府的监督者，这就形成了纪检监察工作中的一个悖论：监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体。纪检监察机构作为同级党委和政府的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级党委和政府领导下开展，并对同级党委和政府负责。与此同时，涉及纪检监察干部自身利益的配备、考核、任免、调动及经费开支等权力掌握在监督对象即同级党委和政府手中，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上的非独立性之间的矛盾，导致纪检监察机关缺乏执纪的自主性、独立性，容易受到权力的干扰和关系网的阻挠。从现实来看，纪检监察机关对党政一把手和同级党委的监督往往处于“虚监”、“弱监”甚至“禁监”的境地，特别是在一些党风不正的地方，纪检监察工作往往得不到党委的支持，少数领导干部对坚持原则的纪检干部故意刁难、设置障碍，或直接插手干预，严重影响了纪检监察工作的正常开展。近年来查处的大量各级党政一把手腐败大案要案证明，纪检监察机关任重权轻必然造成监督的薄弱环节甚至留下监督的真空地带。

　　从世界各国的经验看，一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督，二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应，三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。如美国的特别检察官制度、新加坡的贪污贿赂调查局和我国香港特别行政区的廉政公署等。因此，打破双重领导体制的框架，革除制约反腐败深入进行的体制弊端，全面实施某种程度的垂直领导，是纪检监察体制改革的必然路径选择。为此，应对地方纪检监察机关实行垂直管理模式：地方各级纪检监察机关受上级纪检监察机关的领导，向上级纪检监察机关负责，不再受当地党委和政府领导；办公经费完全由上级部门统一拨付，领导班子由上级纪检监察机关选派，工资、福利等与地方脱钩，干部的人事编制、考核管理均由上级纪检监察机关负责，纪检监察机关不再承担与反腐倡廉无关

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来源：领导科学 作者：谭本仲 日期：2010-11-09 12:08:54

的其他工作任务；实行纪检监察派驻机构统一管理，各级纪检监察派驻机构的人员编制、干部管理与经费保障等由原派出纪检监察机关统一管理。由于中央纪委、监察部仍受党中央、国务院领导，向党中央、国务院负责，同时接受全国党员代表大会和全国人民代表大会的监督和制约，以及政协民主监督、社会监督与系统内部监督等方面的监督制约，避免了反腐败机构自身腐败的问题。当然，实行垂直管理模式涉及诸多的体制和法律问题，遇到的阻力必然很大，在综合考虑改革难度和改革成本的前提下，可以分步实施。在积极稳妥推进垂直管理体制改革的同时，可以先对现行双重领导体制予以进一步完善，如将纪检监察机关的组织机构设置、干部管理和经费管理等重大权力收归上级纪检监察机关；加大纪检监察机关自行处理同级党委管理的干部的权限，将同级党委管理干部的立案决定权和重处分决定权赋予纪检监察机关；大幅提升纪委书记在同级党委中的地位，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导，弱化同级党委和政府的领导，实行“以上级纪检监察机关管理为主、同级党委和政府管理为辅”的新双重管理模式，增强纪检监察机关工作的独立性和权威性。

　　纪检监察机关实行垂直管理领导体制有其深远的历史背景。我国是世界上最早建立监察制度的国家之一，我国古代监察机构独立自成系统，自上而下垂直管理，中央的监察官员由中央任命，有事直接向皇帝奏报，地方的监察官员由皇帝指派或者由中央监察首长任命，有事可向监察首长汇报，也可直接向皇帝奏报，基本上是与各级行政机构相分离的。从实践来看，中央纪委、监察部早在2005年已完成对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2006年省级党委换届中，全国十省（市）纪委书记均不是由本地产生或由副书记兼任，而是由中央委派或外地调入。河北、江西、海南、云南、四川、内蒙古、湖北等省（市、区）在全省范围内对纪检监察派驻机构实行了集中派驻。这些举措必将对在更大范围内和更大力度上推进纪检监察机构领导体制改革产生积极的影响。

　　二、关于组建专门反腐败机构问题

　　当前我国具有反腐败职能的机构众多，在惩治腐败方面，主要为由纪检监察机关、检察机关和公安机关“三驾马车”形成的三元反腐模式，其中纪检监察机关主要履行党员干部、政府官员违纪违法腐败行为前期调查职能，检察机关的反贪局专门从事国家工作人员贪污贿赂等职务犯罪的打击工作，公安机关经济侦查部门负责管辖非国家工作人员经济犯罪案件；在预防腐败方面，主要由2007年成立的预防腐败局以及检察机关的职务犯罪预防部门承担相关职责。另外，审计、海关等单位和部门也具有一定的打击腐败的职能。反腐败机构众多、职能分散，各反腐败组织之间协调性不足，是腐败现象得不到有效打击的重要原因之一。应当说，当前反腐败协调小组在协调查办案件方面发挥了一定作用，但从实际操作来看，由于各自地位、性质不同，办案对象、办案手段也大相径庭，反腐败协调小组应有的作用得不到很好的发挥，难以形成查办案件的合力。反腐败协调小组是一种松散型协调议事机构，不具有最终决定权，其决议不具有强制约束力，法律地位也未予明确，因此其作用有限。

　　根据美国学者约翰·海尔布

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鲁恩的归纳，当今世界各国的反贪机构可以划分为四种模式：第一种是全能模式，反贪机构具有侦查、预防和教育功能，如香港特别行政区廉政公署；第二种是侦查模式，反贪机构规模小但侦查权高度集中，如新加坡贪污贿赂调查局；第三种是议会模式，反贪机构独立于行政和司法机构，只向议会报告工作，如澳大利亚新南威尔士州廉政公署；第四种是多部门模式，部门间相互独立，共同承担反腐败职责，如美国联邦政府道德规范局的腐败预防功能与司法部的侦查、起诉职能相互补充，共同防治腐败。从透明国际公布的结果来看，全球廉洁指数较高的国家和地区大多数采用第一种或第二种模式，即成立高度独立、高度综合、充分授权的专门反腐败机构。如香港1973年成立的廉政公署，仅用了四年时间，就清除了香港历史上积累下来的绝大多数腐败案件，不到十年时间就实现了反腐败成功；新加坡成立贪污贿赂调查局，专门从事反腐败工作，仅用了五六年时间便实现了社会腐败现象的有效治理。

　　鉴于当前我国反腐败机构众多、法律规定零散、职能重合甚至冲突的现状，建议对当前各个反腐败机构进行重新整合，最终目标是整合为一个反腐败机构，即把目前分布于党、政、司法系统的纪检、监察、预防、反贪、职务犯罪预防，以及公安、审计部门的部分反腐败职能都逐步纳入整合改革范围，成立高度独立、权限高度集中的专门反腐败机构，并制定《反腐败法》，赋予其司法强制权，以及拘捕权、扣留权、特殊侦查权等特别权力，专门履行查处违纪违法腐败案件的职能，并实行垂直管理，保证其应有的独立性，检察机关则专司法律监督职能。其理由在于：第一，目前纪检监察机关和反贪渎侦查部门受各自办案手段、查处范围及对象的限制，且独立性与权威性不强，难以形成反腐败合力，不利于从根本上铲除腐败。成立专门机构有利于提高反腐败工作权威性，有利于有效整合现有资源，不但可以继续发挥纪检监察机关的优势，而且有利于把打击与预防、教育相结合，从源头上打击腐败行为。第二，纪检部门不是执法主体，无法律赋予的侦查权与司法强制权，办案手段受到限制。成立专门机构可以较好地解决目前纪检监察机关办案手段法律依据不足的缺陷，实现反腐败主体、工作程序的法定化。第三，职务犯罪侦查权归属更加合理。按照刑事案件侦查权、公诉权、审判权相互独立、相互制约的原则，职务犯罪侦查权归属检察机关并不合适，因为其作为侦查主体行使特定侦查权，同时又是专门的法律监督机关，这必然形成自我监督的情况，与现代法治精神与原则相违背。第四，从世界反腐败趋势来看，成立高度独立的专门反腐败机构已成为各国治理腐败最有效的手段之一，成立专门的反腐败机构是适应反腐败发展趋势的重要举措。

　　组建专门的反腐败机构，其内部机构设置可以比照香港廉政公署的模式，遵循“办案、预防、教育”三管齐下的思路，设置案件调查部门、预防腐败部门、廉政教育部门，以及为这三个部门服务的综合部门，分别负责腐败犯罪的打击、预防和教育工作。各个部门还可遵照专业分工设置多个二线机构，如案件调查部门可根据职能不同，，设置信访举报、案件调查、案件管理、案件审理、技术支持等专业科室。案件调查室还可进一步细分，如根据调查对象的不同，设置针对政府部门、私营部门以及社会领域等不同调查对象的多个调查处、

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调查科等。专门反腐败机构必须具有高度独立性，实行机构独立、成员独立、经济独立，不受地方各级党委和政府领导、制约，直接对党中央、全国人大和国务院负责。其人事管理在现行公务员管理体系中保持相对独立性，既在一定程度上依循《公务员法》，但又具有特殊性，确保人员不受其他行政部门的钳制，免除其秉公执法的后顾之忧。另外，专门反腐败机构还必须拥有广泛的职权，如针对涉嫌对象的非常执法权与特殊侦查权等，并同时拥有党政纪律调查权与腐败犯罪调查权，二者彻底整合而无须加以区分。专门反腐败机构既可调查腐败犯罪案件，也可调查党员违纪案件，而无须在机构和执法过程中进行区分。这种设置既体现了中国共产党在国家政治生活中的领导核心地位，又有利于提高反腐败的协同性和有效性。

　　三、关于提升纪检监察机关地位问题

　　监督是对掌握和运用权力者实施的行为，因此，对监督者来说，需要有比被监督者更高的权威，才能有效对其实施检查、督促甚至剥夺其权力。当前纪检监察机关的权威性不够，特别是在监督同级党委方面明显处于弱势地位。其一，从纪委书记的地位来看，目前纪委书记仅作为地方同级党委的常委，且大多排名相对靠后，其地位有限。其二，从纪检监察机关的职权来看，《党章》和《监察法》对纪检监察机关在履行监督职能时拥有哪些具体权力，并未做出明确的规定。现实中，纪检监察机关一般都没有直接参与同级党政机关重大事务决策的权力，充其量只不过是列席某些会议而已，对被监督的同级领导干部也没有直接的制约权。其三，查处同级党委和政府管理的党员干部违法违纪案件，纪检监察机关只有轻处分权，而开除腐败分子的党籍和公职等重处分权则掌握在同级党委和政府手中。其四，纪检监察机关查处腐败案件，由于物质装备、技术手段等方面的制约，办案方法不多，手段滞后。纪检监察机关在查处腐败案件时，无法律赋予的查封、扣押或冻结违纪嫌疑人物品、财产的权力，以及搜查权和限制人身自由等司法强制权，其结果是一些违法违纪者得不到及时、有效的查处，影响了党纪、政纪的严肃性，从而导致纪检监察机关监督的权威性和威慑力大大减弱。

　　监督的本质是一种权力对另一种权力的监察、督促和处置。如果监督一方的权力过小，不能对被监督一方行使权力，形成有效的制约与抑制，这种监督必然是无力的，其效果将大打折扣。从前文分析来看，目前纪检监察机关在国家政治生活中的地位相对较低，纪检监察机关职级地位低于同级党委和政府，也不及人大机关和政协机关。正是由于纪检监察机关与监督对象在地位上的不对等性，导致纪检监察机关的监督功能受到掣肘，作用得不到充分发挥。因此，有必要提升地方纪检监察机关的政治地位，机构级别应与同级党委、人大、政府、政协相同，这样就能够使监督方的权威性更高，监督威慑力更强，从而对被监督方形成有效的监督和制约。从理论上讲，实行纪检监察机关与同级党委和政府级别地位相同并非没有法理依据，《党章》第二十五条规定，党的地方各级代表大会选举同级党的委员会和同级党的纪律检查委员会。因此，纪检监察机关与同级党委都是由同级党代会选举产生，向党代会报告工作，从某种意义上讲，纪委已不再是党委的一个工作部门，而是一个与其平行的机构。因此，提升纪委的政治地位与机构级别在法理上不

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在任何障碍。

　　四、关于纪检监察干部队伍专业化建设问题

　　纪检监察机关是专门履行党内监督和行政机关内部监督职能的机关，纪检监察工作是一项纪律性、专业性很强的工作，具有自身的规律和特点，特别是随着社会的发展与科技的进步，腐败犯罪现象不断趋于高智能化，高科技、高智商腐败手段层出不穷，对纪检监察干部的办案能力提出了前所未有的挑战。因此，建立一支专业化的纪检监察干部队伍是适应当前反腐倡廉形势要求、提高反腐败斗争有效性的迫切需要。当前，在干部队伍专业化建设上，主要存在诸多问题：一是专职不专。纪检监察机关除履行监督与检查等本职职能外，还要经常承担一些与监督无关的工作任务，“事事牵头，样样主抓”，造成监督检查这一主业不突出。二是准入机制不完善。纪检监察机关干部准入门槛过低，标准不严，有的地方纯粹是安置性进人或照顾性进人，干部队伍年龄、知识结构不合理。三是专业化水平不高，办案技术手段相对单一，办案工具欠缺。办案手段很大程度上依靠做思想政治工作，仅凭一张嘴、一支笔，法律、经济、财会、心理、管理、计算机等专业人才匮乏。这些问题的存在，直接影响着纪检监察工作的开展。

　　加强纪检监察干部队伍专业化建设，要着重完善四项机制。一是职责界定机制。纪检监察机关要进一步明确职责定位，在履行职能上到位不越位，既要履行好本职工作，又要从与性质、职权不相符的工作中解脱出来，不搞越俎代庖、大包统揽。二是干部准入机制。参照法官、检察官的管理模式，对纪检监察干部实行资格准入制。同时，完善纪检监察干部遴选机制，通过公开招录、竞争上岗、选调等方式，注重引进优秀专业人才。三是干部职业化机制。着重建立一支以纪检监察为专门职业和终身职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德、职业地位、职业保障的干部队伍。四是教育培训机制。积极开展纪检监察干部岗位业务技能培训，拓宽学习培训渠道，建立常态化培训机制，不断提高纪检监察干部执纪执法能力与专业化水平。

　　（作者系中共湖南常德市纪委副书记、监察局局长）

责任编辑 王 娜 
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