国际法规制食品安全的发展趋势（上）

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国际法规制食品安全的发展趋势（上）

产生日期：2014-05-14　　 来源：《中国卫生政策研究》2014年第2期 

摘要：随着食品污染事件在全球各地频繁爆发，食品安全的国际法规制越来越受到重视。目前，国际 法规制食品安全呈现出如下的发展趋势：公共卫生安全、人权保障和市场监管三种进路齐头并进；国际硬法与国际软法并重；跨国公司、非政府组织、社会公众和新闻媒体在食品安全治理中负有责任，并日益发挥重要作用；食品安全的全球治理框架与治理网络正在形成。

　　关键词：国际法，规制，食品安全

　　近年来，食品污染事件在全球各地频繁爆发，严重危害公众健康。这一方面引发人们对食品安全问题的普遍担忧与恐慌，严重挫伤民众对各国食品安全监管当局的信心；另一方面也迫使各国政府不得不重视食品安全问题，投入更多的人力、物力和财力加强对食品安全的监控与治理。其中，利用跨国的立法与准立法机制，加强各国在食品安全问题上的全球合作，成为国际社会治理食品安全问题的重要举措。随着食品安全全球治理运动的兴起，国际法在规制食品安全中发挥着越来越重要的作用。

　　1　公共卫生安全、人权保障与市场监管三种进路齐头并进

　　国际法规制食品安全的三种进路分别为：公共卫生安全、人权保障和市场监管。其中，公共卫生安全的进路发展最早，而人权保障的进路发展最晚。

　　1.1　公共卫生安全进路

　　在过去的数十年中，食源性疾病的严重爆发在世界各大洲均有文献记载。世界卫生组织（World Health Ognization，WHO）早在成立之初，就开始关注食源性疾病对公众健康的严重危害，做了一些预防与控制工作，并取得了一定效果。20世纪90年代以来，随着全球食品生产运输—消费模式的改变，食源性疾病在各国频繁爆发，并迅速在全球各地传播，引发全球食品安全危机。为了应对食源性疾病带来的重大挑战，世界卫生组织调整战略，采取了一系列应对措施，加强对食源性疾病的风险管理。

　　2005年新修订的《国际卫生条例》（2005）为国际社会监测与防控食源性疾病提供了法律框架。《国际卫生条例》（2005）不仅强化了传染病（包括食源性疾病）国际控制领域的法治主义秩序，更从根本上展示出一种世界卫生组织主导下的前摄性风险管理模式，标志着传染病控制国际法的重心从检疫协调转移到了全球监测。[1]《国际卫生条例》（2005）制订了一系列新的规定，，以支持现有的全球传染病爆发预警和应对体系，并要求各国改进针对公共卫生事件的国际监测和报告机制以及加强各国的监测与应对能力。其中，有关食品安全治理的最重要举措就是规定各国应通过国际食品安全管理机构网络（The International Food Safety Authorities Network， IN－FOSAN）和《国际卫生条例》国家联络点向世界卫生组织通报食源性疾病的爆发情况，并在世界卫生组织的牵头下利用其提供的平台进行食源性疾病的信息交流、情报共享和技术援助等，以提高国际社会应对食源性疾病的能力。

　　1.2　人权保障进路

　　食用安全的食品是保障生命与身体健康的前提条件，因此，食品安全问题是一个人权问题。1948年《世界人权宣言》第二十五条第一款规定“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；……。”1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条首次明确提出“充足食物权（The Right To Adequate Food）”的概念，指出人人享有“免于饥饿和营养不良的基本权利”，并规定了国家独自或通过国际合作发展农业、改进粮食生产、公平分配粮食等义务，以保障“充足食物权”的实现。[2]该公约第十二条规定了健康权，并对实现“健康权”的“环境卫生与工业卫生”予以了高度的重视。该公约第二条、第二十三条还对缔约国的义务与实现权利（包括食物权与健康权等）的国际合作进行了规定。此外，1959年《儿童权利宣言》、1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》、1989年《儿童权利公约》也都有关于“充足食物权”的规定。1999年5月，联合国经济、社会、文化权利委员会第二十届会议（1999年）第12号一般性意见（简称《意见》）扩充了“食物权”的内涵和外延。根据该《意见》，食物权（又称充足食物权）是指“食物供应在数量和质量上足以满足个人的饮食需要，无有害物质，且在某一特定文化上是可接受的。”

　　2000年9月，189个国家在联合国千年首脑会议上签署了《联合国千年宣言》，其承诺的八个千年发展目标与食物权、健康权等基本人权密切相关。为了实现千年发展目标，国际社会开始意识到把“食物权”从政治承诺转变为法律权利的重要性。2000年4月17日，联合国人权委员会通过了第2000/10号决议，决定任命一位专门负责“食物权”问题的特别报告员，以便促进和保障“食物权”的实现。让·齐格勒先生和奥利维尔·德舒特先后被任命为“食物权”问题特别报告员，对督促和推进各国落实“食物权”做出了重要贡献。2001年4月20日，人权委员会第2001/25号决议将特别报告员的职权范围扩大到包括作为“食物权”的重要组成部分的饮用水。2002年2月15日联合国大会关于第三委员会报告的《有关食物权的决议》重申人人享有免于饥饿的权利和“食物权”的重要性，第一次使用了“安全”（safe）这个词语，表现出对食品质量安全的关注，从而使国际人权文件中“食物权”的涵义更加全面。

　　1.3　市场规制的进路

　　市场规制的进路，源于国际食品贸易与公共健康的冲突。世界贸易组织（WTO）成立之初，并不太关心公共健康，只是重申了关贸总协定的为了保护公共健康的权益可以限制自由贸易这一原则。但是，随着健康权日益被人们所重视，贸易机制在保护公共健康权中逐渐发挥重要作用。在WTO规则中，同食品安全密切相关的协议就有三个，分别是《GATT1994》、《实施动植物卫生检疫措施的协议》（the App1ication of Sanitary and Phytosanitary Meas－ures，SPS协议）和《技术性贸易壁垒协议》（Agree－ment on Technical Barriers to Trade，TBT协议）。

　　《GATT1994》第20条（b）项授权成员国有权“为保护人类、动植物的生命或健康所必需”而采取一系列措施以保障该政策目标的实现，但前提是这些措施不会对国际贸易造成变相的限制，尤其是各国关于食品贸易中的产品标准、农药残留标准、兽药残留标准、检验检疫措施等方面必须符合GATT关于国民待遇原则、最惠国待遇原则、不歧视原则以及一般取消数量限制原则等有关规定。近年来，WTO/DSB处理的大量食品贸易纠纷，核心问题主要包括是否违反国民待遇原则与不歧视原则。[3]国民待遇原则和不歧视原则禁止食品进口国在适用标准方面对进口同类产品与本国同类产品之间存在任何歧视。

　　SPS协议适用于为了防范虫害、病害和食源性危险等特定风险而采取的、可能直接或间接影响国际贸易的卫生与植物卫生措施。根据SPS协议，所有符合国际标准、准则和建议的SPS措施视为保护人类、动物和植物生命和健康所必需的。SPS协议的主要内容包括：“以科学为依据”实施相关措施（第2条第2款）；强调各成员国的动植物卫生检疫措施应以国际标准、准则和建议为依据（第3条）；成员国可以实施和维持比现有国际标准、准则和建议高的标准，但需要有科学依据（第5条）；各成员国采取的动植物卫生检疫措施必须遵守非歧视原则（第2条第3款）和透明度的规定（第7条）。其中，国际标准、准则和建议是指三大国际组织制定的国际标准、准则和建议，即食品法典委员会（Codex Alimentarius Com－mission，CAC）制定的食品安全标准、世界动物卫生组织（Office international desépizooties，OIE）制定的动物健康标准和国际植物保护公约（International Plant Protection Convention，IPPC）制定的植物健康标准。比如食品法典委员会对食物添加剂、杀虫剂残余、食物标签要求、产品成分、对食物加工技术的建议、对食物生产的检验技术的建议等提出了一系列详细的规定。

　　TBT协议适用于所有产品，包括工业品和农产品（但涉及卫生与植物卫生措施的，由SPS协议进行规范）。TBT协定规定，无论是中央政府、还是地方政府和非政府组织制定的技术法规和标准除为实现国家安全、防止欺骗、保护动植物的生命和健康、保护环境、保护人身健康和安全等正当目的所必须之外，不得对国际贸易造成不必要的障碍（第2条第2款，第3条第1款），且必须遵守非歧视原则（第2条第1款）、标准协调原则（第2条第6款）、同等效力原则（第2条第7款）和透明度原则（第2条第9款、第10条）等。同时，TBT协议还规定了中央政府机构、地方政府机构、非政府机构的合格评定程序（第5、7、8条）及其相互承认（第6条）。根据TBT协议关于技术法规与技术标准的定义，各种食品标准（如婴幼儿奶粉标准）、食品标签、食品接触材料安全等都必须遵守TBT协议的有关规定。

　　2　国际硬法与国际软法并重

　　从国际法规制食品安全的上述三种进路中，我们可以发现规制食品安全的国际法体系不仅包括有关食品安全的国际条约、公约、宣言等正式有效的国际法规则，还包括国际食品标准、实施食品安全控制的计划、战略、活动和方案等，检验服务、实验室活动、食品监测和疫病数据等服务，以及信息、教育、交流和培训等。也就是说，规制食品安全的国际法不仅包括具有直接法律约束力的国际条约和法律法规，还包括各种不具法律约束力但具实际影响力的计划、战略、方案、指南、标准、告知等软法。

　　目前，食品安全的国际法规制具有如下两个特点：一方面，《GATT1994》、《SPS协议》、《TBT协议》等国际条约在保障食品安全中具有重要地位。这三个国际协议缔约国众多，国际影响力较大。另一方面，国际标准（CAC制定的食品安全标准、OIE制定的动物卫生标准和IPPC制定的植物健康标准）在保障食品安全中发挥着越来越重要的作用。

　　近年来，CAC的食品安全标准对协调全球食品贸易的影响与作用日益重要，它虽不构成严格意义上的国际法渊源，但通过WTO规则（具体体现在SPS协议和TBT协议中）获得了事实上的拘束力。从实践来看，WTO大多数成员国尤其是发达国家均在不同程度上使用了CAC食品安全标准。食品安全国际标准在协调国际贸易和解决全球食品安全问题上日益增强的法律影响力，体现了全球治理结构的新特征——“软法”往往在国际法的“灰色地带”扮演重要角色，对国际法上有拘束力的规则的“白色领域”产生重要影响。[4]

　　除了CAC等国际标准之外，WHO、FAO（Food and Agriculture 0rganization of the United Nations，联合国粮农组织）等国际组织还广泛发布旨在控制食品安全的各种指南、计划、规划、战略、劝告等软法，对保障食品安全具有重要影响。例如，FAO/WHO在《保障食品质量与安全——强化国家食品控制体系指南》（2003）中特别强调了“从农田到餐桌”（From Farm to Table）的综合概念，指出在食品生产、加工和销售链条中要始终遵循预防性原则，这为各国食品安全控制体系的建立指明了方向。

　　3　跨国公司、非政府组织、新闻媒体和社会公众在食品安全的全球治理中负有责任并日益发挥重要作用

作者： 广州中医药大学经济与管理学院 张彩霞  

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