欧盟监察专员法律制度研究

发布时间：2018-01-25 00:03

本文关键词： 欧盟监察专员欧洲一体化扩权　出处：《华东政法大学》2012年博士论文　论文类型：学位论文

【摘要】：监察专员这一概念的源头最早可以追溯至18世纪的瑞典。创设该制度的本意是代表王权监督百官。在此后的一百多年中，随着国王、大贵族以及新兴资产阶级等各方势力的争斗以及瑞典君主立宪政体的最终确立，监察专员也逐步发展成为“议会监察专员”，，由议会选举产生，根据议会的指示对包括司法机构在内的公共机关及其公务员执行法律与其他法规的情况实施监督，并在一定范围内提起诉讼。进入20世纪，特别是第二次世界大战后，随着生产力的快速发展、社会经济领域不断拓展以及委托立法等情形的出现，行政权呈现出急速膨胀和扩张态势，西方国家传统的“三权分立”、“权力制约”受到了冲击和挑战。如何有效地监督和制约行政权、防止权力被滥用进而更好地保护公民合法权益显得愈发重要起来。正是在这样的大背景下，源自瑞典的议会监察专员制度作为一种独特的行政权力制约手段开始为人所了解和重视。1955年，同样来自斯堪的那维亚半岛的丹麦于战后第一个建立了监察专员制度，在吸收借鉴瑞典议会监察专员模式的同时，又有所创新，即取消了监察专员起诉的职能，并将监察专员的审查对象严格限定在行政权领域。此后，监察专员制度在全世界范围得到移植，截至目前，全球已经有多达150多个国家和地区建立了监察专员制度。各国、各地区在引入监察专员制度的同时，结合各自实际情况，对监察专员的名称、表现形式、职权范围等均有所创新和发展，监察专员制度的价值取向也逐渐从“行政制约”向“保护人权”过渡，但总体上看，各国的监察专员制度又保留着一些共同特征，如地位独立、权威性、决定不具有强制力的“软法”效应等。第二次世界大战后，在德国和法国的推动下，从1952年建立煤钢共同体开始，欧洲开始了一体化的进程，当时成员国仅有6个；1992年，以欧洲共同体、共同外交与安全政策、司法与内务合作为三根支柱，建立了欧盟，成员国为12个；2003年，欧盟出台了《欧盟宪法条约》，第一次提出了“欧盟宪法”的概念。与此同时，经过几轮扩张，欧盟成员国也达到了27个。纵观欧洲一体化的进程历史，其发展可谓迅猛。但在这个过程中，欧共体/欧盟同样遇到了战后西方各个国家所遇到的难题——行政权的膨胀和扩张。这是因为，欧洲一体化是在法、德两国政府的强力推动下启动的，反映到欧共体/欧盟内部，代表成员国政府的部长理事会和作为执行机构的委员会主导了欧共体/欧盟运作，而代表欧洲公民利益的欧洲议会并不享有实质权力，缺乏行政监督导致权力失衡进而产生出一系列行政决策不透明、拖延、官僚化等“民主赤字”，民众对欧共体/欧盟缺乏亲近感和认同度，上热下冷，反过来影响了欧洲一体化的进程。在这样的大背景下，欧共体/欧盟为进一步完善民主程序、消除“民主赤字”、增进一体化动力进行了一系列的改革和尝试。借鉴各国的监察专员制度、建立欧盟监察专员制度即是其中措施之一。 1992年签订的《马斯特里赫特条约》中正式建立了欧盟监察专员制度，1995年，经欧洲议会选举，首任欧盟监察专员正式履职。短短十几年间，在各方因素的共同作用下，欧盟监察专员的权力得到快速扩充。《欧盟监察专员法》、《欧盟监察专员实施细则》等相继出台。在欧盟监察专员的积极推动下，欧洲议会还通过了《欧洲良好行政行为法》。通过以上法律规范，欧盟监察专员建立了一整套职权行使的程序和依据。此外，欧盟监察专员还通过向欧洲议会提交年度报告、特别报告等进一步扩充了自己的职权，在欧盟政治运作中的作用和影响逐渐显现出来。纵观欧盟监察专员制度从建立到快速发展的全过程，不难看出，欧盟监察专员制度的建立迎合了欧盟政治发展的需要，而其快速发展，客观上又改善了欧盟的政治生态。因此，无论是对欧盟、欧盟监察专员自身，还是欧洲公民而言，都取得了较好的结果。一是促进了欧洲政治的一体化。欧盟政治的“民主赤字”集中表现为官僚化倾向严重，决策缺乏透明度，远离民众等。建立欧盟监察专员制度在很大程度上也正是基于对这个问题的回应。首任欧盟监察专员在就任时，就明确表明监察专员拥有以下四种职能：1、力图为欧盟公民提供有效的个人救济，原因是他们的法律权利没有得到欧盟机构和部门的尊重或者他们没有获得正当行政行为的对待。2、促进正当行政。3、力图以友好的方式解决争议以便减轻法院的诉讼负担。4、在欧盟各级机构提高欧盟公民权利的透明度和有效保护程度。通过十几年来的工作实践，欧盟监察专员在保障基本人权、促进信息公开、促进良好行政上作出了重要贡献。其所发挥的作用，有效拉近了欧盟与欧洲民众之间的距离，促进了欧洲认同，推动了欧洲的政治一体化。二是促进欧洲法律融合。由于欧洲国家相近的法律文化传统和两大法系相互借鉴吸收的需要，欧共体/欧盟国家法律的统一成为可能；而在欧盟立法的推动下，欧共体/欧盟国家法律的统一成为必然。在这两方面的互相作用下，欧盟以及各成员国的法律逐渐趋同。1972年，英国、爱尔兰、丹麦加入欧共体，当时9个成员国中仅有英国、丹麦建立了监察专员制度，但即便如此，仍然引发了欧共体以及欧洲议会关于建立监察专员制度的极大热情。到了1992年《马斯特里赫特条约》签订前，欧共体12个成员国中，已有7个建立了国家层面的监察专员制度，2个建立了区域性的监察专员制度。在此基础上，建立欧盟监察专员制度成为顺理成章的事。反过来，欧盟监察专员制度建立后，在欧盟监察专员的积极推动下，目前，27个欧盟成员国中已有25个在国家或地区层面建立了监察专员制度；此外，通过建立遍布欧洲的监察专员网络，进一步促进了各成员国监察专员制度的融合和统一。三是促进欧洲议会扩权。作为世界上第一个跨国议会，欧洲议会在当今的欧盟政治体制中扮演着重要的角色，它广泛享有着立法、决定预算、行政监督等诸多权力，日益成为欧盟政治中不可忽略的重要一级。但是，欧洲议会的这种地位和作用并不是与生俱来的。在1952年，欧洲议会的前身——欧洲共同大会诞生时，它仅仅是一个辅助性的机构，不掌握实质的权力，一度被人们讥笑为“橡皮图章”，成为所谓“有名无实”的政治机构的代名词。但是在此之后，伴随着欧洲的一体化进程，欧洲议会不断寻求着一个又一个机会，作出了不懈的努力，通过与其他机构之间的协议和对条约的修改，不断提升它在欧盟中的地位和作用。半个多世纪过去了，欧洲一体化的程度已经由煤钢共同体发展到拟定自己“宪法”的阶段，欧洲议会也由最初的“橡皮图章”发展成为欧盟政治的“中流砥柱”。对欧洲议会而言，历史上监察专员自诞生起，就充当着行政权的监控者。在从“监察专员”向“申诉专员”过渡的过程中，监察专员的“监察职能”有所弱化，“保护人权”的职能有所强化。但不论从哪个角度上看，这都与议会具有同样的价值取向。建立欧盟监察专员制度，有助于协助欧洲议会进一步制约行政权力、保障公民权利。同样，通过巧妙的制度设计，欧盟监察专员对欧洲议会又存在一定的依附关系，客观上使得欧盟监察专员与欧洲议会之间不可能发生直接冲突，也不会发生权力的竞争，不会阻碍到欧洲议会的扩权。在欧盟监察专员的实践运作中，也充分地印证了这一点。欧盟监察专员与欧洲议会结成了事实上的“盟友”关系，在欧盟政治中形成了良好的互动。
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【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2012
【分类号】：D99

【引证文献】